保障粮食安全调研报告

粮食安全是国之大者。近年来，随着新型工业化、城镇化进程不断加快，大量青壮年劳动力向非农产业和城镇转移，老年人日益退出粮食生产，青年人不愿涉足农业，粮食生产劳动力不断减少，在自然风险加大、耕地资源紧张、基础设施薄弱、生产成本上涨等多重挑战下，实现粮食稳定增产、农民持续增收的基础仍不牢固，对保障国家粮食安全带来挑战，亟待引起各级重视并解决。

一、存在问题

一是种地主体日益减少，粮食增产后劲乏力。当前，农村50岁到70岁人群成为种粮主力军，吸收掌握农业科技能力较差，难以适应高强度生产劳动。种粮人群“老龄化”趋势越来越明显，随着老年人日益退出粮食生产，青年人不愿涉足农业，粮食安全面临严峻的生产主体代际断裂、青黄不接问题，基础条件好的高产农田勉强能守住口粮田，条件不好的山台地出现撂荒。近年来冰雹、冻害、干旱、阴雨等灾害性天气多发，小麦、玉米等粮食不同程度受灾，群众面临减产风险。

二是生产成本持续上升，种粮比较效益偏低。近年来，受国际国内市场影响，农资价格普遍上涨，特别是一些国外进口的化肥、尿素、复合肥等农资供应紧俏，田地翻耕作业费用连年走高。受粮食生产成本“地板”和价格“天花板”双重挤压，农民种粮效益远低于经济作物，除去种子、化肥、农药、人力、机械、租金等投入成本，正常年份小麦、玉米亩均盈利分别为300元、1000元，受利益驱使，一些群众和新型经营主体种粮积极性不高，“非粮化”倾向十分明显。

三是农业基础设施薄弱，降本增效潜力不足。农村土地基本以家庭分散种植为主，耕地碎片化问题依然突出，部分农田水利设施配套不足，山台地宜机化改造推进缓慢，一些收割机、翻耕机等大型机械难以上山作业，有的新型经营主体因小地块种植成本高难度大而放弃耕种，造成部分耕地撂荒。一些群众过度使用化肥农药，随地倾倒农业废弃物，致使土壤肥力下降，影响粮食产品品质。县、乡农业技术人员专业化水平低，新技术推广普及难度较大。农业生产性服务体系不健全，产前市场预警、产后初加工及销售等服务相对滞后，农机配套和农技储备能力不足，难以满足不同层面的服务需求。

四是政策扶持作用有限，激励保障有待加强。农业补贴政策理应与实际粮食种植面积和产量相挂钩，但实际发放补贴时基本以农户承包面积为依据，农户只要有承包地，种不种粮、种多种少都会拿到数额一样的补贴，补贴与种粮收成、地力保护措施相脱离。特别是土地流转和集约化经营后，部分拥有承包权的农户虽不种地但仍享受着政策补贴，实际经营的种植大户和合作社作为土地直接耕种者却无法享受政策红利，影响了补贴的激励效果。粮食种植政策补贴难以弥补农民生产成本支出和生产风险，尽管农业保险覆盖面逐年提升，但赔付比例仍然较低，且定损程序麻烦、标准严苛，在一定程度上削弱了农民积极性。

二、对策建议

一是培育种粮主体，发展粮食规模经营。深入实施新型农民培育计划，采取“课堂授课＋实习实训＋线上学习＋观摩学习”等方式，加强对返乡创业农民工、大学生、退役军人的职业教育，建设一支高素质种粮队伍。推进种粮大户和家庭农场等新型农业经营主体培育，引导外出务工人员土地经营权有序流转，鼓励支持农村致富带头人扩大生产规模，动员外地优秀企业家回乡投资兴业，大力发展智慧农业、高效农业、生态农业、休闲农业。健全农业生产经营社会化服务，大力推广“服务主体＋农村集体经济组织＋农户”“农资＋服务”“科技＋服务”等托管服务模式，引导支持粮食加工企业向粮食产地下沉，为种地农户提供精准服务。

二是加强耕地保护，强化粮食安全保障。严格耕地占补平衡管理，持续推进荒废育苗地清理、废旧庄基复垦复耕、大棚房和耕地违章建房清理整治，分类推进撂荒地利用。对无人耕种土地，鼓励引导土地经营权有序流转；对不具备耕作条件的，将符合建设标准的撂荒耕地纳入高标准农田建设范围，提升宜机作业水平；对川区撂荒地，加强耕地废弃苗木清理，优先用于粮食生产，扩大粮食播种面积；对山区撂荒地，因地制宜发展粮食、特色水果、中药材等生产，增加多样化产品供给。扎实开展化肥农药减量和测土配方施肥行动，大力推广秸秆还田、粉碎还田、堆沤还田等用地养地措施，鼓励引导农户增施有机肥，切实提升耕地质量。

三是强化科技支撑，提升粮食生产质效。深入实施种业振兴行动，结合塬区、川区、山区等地域特点，因地制宜引进推广丰产、优质、抗逆性强新优品种，培育粮食生产示范镇、示范村。强化农机装备技术支撑，加强稳产增产、节种节肥节药节水、智能高效关键技术装备示范推广，广泛推广应用先进耕作播种、施肥收割、病虫防治等专用设施设备，推进粮食生产全程机械化操作，调动农民种粮积极性，促进农业生产节本增效。持续加强种子市场执法监管，严厉打击无证经营、假冒伪劣等违法行为，全力保障种子质量安全。

四是加大政策扶持，提高农民种粮收益。健全完善种粮农民利益补偿机制，优化粮食最低收购价和收储调控政策，适当提高小麦等收购价，提高群众种粮积极性。聚焦实际种地农民，探索种粮补贴精准管理制度，将补贴与粮食实际产量和质量挂钩，鼓励引导种粮企业、种粮大户等经营主体开展机械化生产和集约化经营，补贴资金向适度规模经营领域重点倾斜，提升规模经营主体的辐射带动能力，实现“谁种地、补给谁”。加大农业保险力度，持续推出适宜农作物种植和粮食生产的多种优质保险产品，提高财政保费补贴比例和理赔标准，简化理赔手续，逐步降低赔付标准、提高赔偿金额，全力保障群众种粮收益。