乡村振兴背景下加强村干部队伍建设调研报告

习近平总书记指出，“农村要发展好，很重要的一点就是要有好班子和好带头人”。作为贯彻落实党和政府重要决策部署“最后一公里”的组织保障，农村干部队伍的能力、素质与干事热情，成为乡村振兴进程中推动乡村发展和乡村建设、完善乡村治理的重要基础和前提。作为一项包含经济、文化、生态、人才、治理等多个方面的综合性、整体性乡村发展战略，乡村振兴必然对村干部主体提出新的更高的要求。

一、乡村振兴背景下村干部的重要角色意义

（一）乡村治理组织者

作为村民自治制度的产物，村干部是村民民主选举出的农村社会直接管理者，因而在乡村振兴进程中首先承担着实现乡村有效治理的重要职能和作用。中共中央、国务院印发《乡村振兴战略规划》，提出“健全现代乡村治理体系”“推动乡村组织振兴”，“打造充满活力、和谐有序的善治乡村”等目标和任务，以及“健全以党组织为核心的组织体系”“加强农村基层党组织带头人队伍建设”“深化村民自治实践”等具体工作要求。因此，作为基层党组织的代表以及村民自治的代理人，村干部首先是乡村治理的组织者和实践者。特别是国家提出推进国家治理体系和治理能力现代化目标，在乡村振兴进程中进一步构建自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，形成治理有效的善治乡村，这些都对村干部队伍及其能力建设提出新的任务和要求，迫切需要村干部发挥好乡村治理组织者的角色作用，夯实乡村治理的组织基础和群众基础。

（二）乡村建设推动者

有效保障和改善农村民生，提升农民群众的获得感、幸福感和安全感，是乡村振兴的重要目标。党的十九大以来，党和国家“围绕农民群众最关心最直接最现实的利益问题”，着力推进乡村建设，在改善农村交通、物流、水利、能源、信息、教育等基础设施，加强农村公共服务以及社会保障体系建设等方面采取了一系列具体举措。而“要把那些农民最关心最直接最现实的利益问题，一件一件找出来、解决好”，离不开基层村干部的积极配合和推动。作为联系党和政府与人民群众的重要桥梁和纽带，推进乡村各项建设需要发挥村干部在农村一线工作的经验，以及作为基层乡镇政府“行动手脚”的重要作用，及时发现和反馈群众生产生活需求，有效落实国家有关农村基础设施、公共服务建设的政策，真正担当起、发挥好乡村建设推动者的作用和角色。

（三）乡村发展示范者

村干部不仅是乡村治理的有效组织者，也是广大农民选出来的带头人、领路人。习近平总书记曾指出：“提衣提领子，牵牛牵鼻子。办好农村的事，要靠好的带头人，靠一个好的基层党组织。”凸显了村干部在引领农村各项发展、激发村庄内生动力等方面的重要作用。一方面，村干部综合素质比较高，往往拥有一定的社会资源，在创新发展乡村产业等方面具有显著优势。发挥村干部的示范引领和先锋模范作用，有利于消除和突破产业创新发展中的理念壁垒，引导和提升广大村民参与产业发展的热情和主动性，激发村民内生动力。另一方面，发挥村干部在农村合作组织、集体经济组织中的联农机制和带富作用，有利于促进农民增收以及实现乡村的可持续发展。实践证明，在农村创新创业群体中选拔优秀干部后备人才，充分发挥干部带头致富、带领群众致富的示范者作用，同时也可以推动乡村善治目标的实现。

二、村干部队伍建设中存在的问题

（一）老龄化与农村人才流失并存

长期以来，城乡在就业、收入、公共服务等方面存在一定差距，在城市“虹吸效应”影响下，大部分农村年轻劳动力进城务工，加上人口老龄化的影响，加剧了乡村人才短缺。“年龄偏大、学历不高、身体不好”成为一些地区村干部的写照。与此同时，农村干部队伍建设水平整体不均衡，呈现出从近郊区到远郊区、从平原到山区，村干部年龄递增、学历递减的分布规律，面临人才断层和流失问题。虽然各地在推进乡村振兴进程中，通过选派第一书记、招聘乡村振兴协理员等创新性方式，在一定程度上优化了村干部队伍，但由于选派干部人员存在精准性不足、服务短期化等问题，在有效发挥对村干部的补充和协助作用方面仍需加大力度。

（二）低收入化与福利保障不足并存

目前，村干部的工作报酬一般包括基本报酬和绩效奖励两部分。然而由于地区财政和经济社会发展水平差异特别是镇域和村庄集体经济实力差异，不同地区村干部工资待遇存在较大差别。曾有调研指出，某市近郊一些村的村“两委”干部工资中集体经济自筹占大部分，年收入10万～12万元，而偏远地区的村干部月基本工资为2000元左右，年收入不足5万元。在村干部逐步脱产、全职工作背景下，每月2000元收入实难满足生活需求。特别是一些集体经济薄弱村，村干部收入主要依靠财政转移支付，甚至出现工资滞留、延迟发放等现象，对村干部正常生活造成一定影响。且“村大村小一个样、干多干少一个样”，缺乏有效区分和激励机制，与城市社区工作者相比落差较大，容易挫伤村干部为群众办事谋发展的热情和积极性。此外，由于村干部社会保险缴纳并未列入有关硬性规定，多数地区村干部离任、退休后缺乏养老、医疗等社会保险，也加剧了村干部队伍的不稳定及人才断层。

（三）职责职能泛化与减负困难并存

“上面千条线，下面一根针。”村干部日常工作繁杂多样。在推进实施乡村振兴进程中，大量资源、项目涌入乡村社会的同时也意味着村干部对接、管理事项及考核评估等工作量大幅度增加。然而由于缺乏明晰的具体管理办法，乡镇政府往往照搬上级政府部门管理方式，将村级工作全盘纳入管理，存在管理僵化以及督查问责泛化等问题，影响到村干部的工作态度。村干部不仅要应对综合治理、环境整治等各项检查、督查“硬指标”，还要承担各项打卡、填表等“软任务”。据了解，乡镇对村干部的考核一般包括村镇重点工作、镇科室日常性考核两部分，这些工作均与乡镇政府的考核目标密切相关，而农民群众迫切需要解决的问题则鲜少体现在考核要求中。导致村干部整日忙忙碌碌，但干群关系并未因此而有显著改善。

（四）工作被动化与等靠要思想并存

近年来，由于脱贫攻坚、疫情防控等任务重、时间紧，一些村干部疲于应付，抱持“大干大错、小干小错、不干不错”的错误思想，出现“工具性干部”倾向。实施乡村振兴战略是一项综合性、系统性和长期性的工程，需多部门多领域协同参与。但是，有些部门之间缺乏关于村庄发展规划的深入协调合作，有时会出现政出多门、政策互斥的情况，甚至有些决策部门大包大揽，忽视村庄自主性和参与性，严重束缚了村干部主动创新、主动作为的思路和手脚。此外，有关农村发展政策以及管理规定在规范村干部行为的同时，也在一定程度上给村干部戴上了“紧箍”。如“村财镇管”要求虽实现了“小微权力”有效监督，但同时给村干部套上了“条条框框”，甚至由此产生了对上级政府部门的资源依赖、权力依赖和等靠要思想，主动为村庄谋发展的内生动力不足。

三、加强村干部队伍建设的对策建议

（一）强化顶层设计，统筹规划乡村干部人才建设

一是研究制订农村干部人才队伍建设提升计划。将村干部人才队伍建设作为乡村振兴重要任务，落实“加强村党组织带头人队伍建设”的“头雁工程”。各地可结合实际，统筹财政、人社、组织等部门，研究制订村干部待遇、管理、考核的具体实施办法，突出村干部人才队伍选拔、培育、保障以及监督管理的系统性、动态性、综合性和长效性。二是探索开展村干部专职化试点。借鉴湖北等地经验，研究出台《农村干部专职化管理工作试点方案》，探索形成新时代农村干部人才队伍建设的经验模式。三是实施村级后备人才选育工程。扩大村级后备人才选拔范围，鼓励各地通过房租减免、创业启动金、人才引进、交通补贴等优惠政策，吸引本地“双城青年”返乡，从中选拔村“两委”干部或作为储备干部。实施高素质农民学历提升工程和村干部学历提升计划，严格落实驻村干部长效工作机制，加强对一些协理干部的岗前培训，使其真正成为村干部队伍的有益补充和高质量储备库。四是开展东西部村干部“结帮带”活动。探索经济发达地区与农村薄弱地区村干部“结对子”，搭建干部人才交流平台，开展定期座谈、村庄互访，营造村干部互帮互助、比学赶超的良好氛围。

（二）强化保障机制，提升村干部待遇水平

一是提高村干部基本报酬。参照城市社区工作者收入标准，同工同酬、同步提升，针对不同地区的不同情况，分类分层确定村干部薪酬标准，对条件艰苦的山区村干部予以倾斜，确保村干部待遇有保障。二是落实村干部社会保障。将落实村干部养老保险、医疗保险作为硬性规定，鼓励有条件地区为村干部购买人身意外险，为确实无力自筹解决村干部社会保障的地区予以资金补贴，确保村干部没有后顾之忧。三是构建按劳取酬的多元化工资收入结构。结合村庄规模、村庄形态、村庄功能等因素，构建按劳取酬的多元化工资收入结构，依据村干部工作实绩落实绩效奖励，探索工作绩效评级管理，防止待遇水平“一刀切”，确保村干部工作有干劲、有奔头。

（三）健全管理机制，优化村干部工作环境

一是为村干部“减压”“松绑”。加快推进乡镇智能政务、数字化治理，构建简约高效的基层管理体制，切实整治基层形式主义，减轻村级组织负担，让村干部有更多时间精力投身乡村治理、抓好产业发展。二是确定村干部责任清单与权力清单。协调部门、乡镇与村干部参与制定履职尽责工作项目清单，依法逐步剥离部分不属于村“两委”的职能事务，把管理服务事项细化具体化，明晰职责边界、优化办事流程。同时推行村级小微权力清单制，把村干部权力关进“制度的笼子”，让村干部管事有据可依，群众办事有章可循。三是完善考评体系。探索完善现有村干部绩效考核机制，确保考核指标科学合理、以人为本，减少不符合村庄实际的考核要求，增加对村干部引领集体经济、产业发展、乡村治理等方面的考核，真正发挥考核“指挥棒”在推动乡村振兴中的作用。

（四）完善成长机制，提升村干部权能、技能、才能

一是提升改革发展权能。适度“放权”“赋能”，赋予村干部更多参与权、话语权。探索建立村干部申诉反馈机制、容错机制，制定相应的操作规范和评价程序，激发干部内生动力。二是提升数字治理技能。推进智慧乡村建设，加快构建面向农业农村的综合信息服务体系，补齐5G、物联网等新基建短板，搭建数字新技术在乡村治理中的应用场景。加强村干部数字治理意识培养，帮助村干部熟练运用各类数字移动终端和常用应用软件，提高村干部治理效率。三是提升知识素养才能。与高校、党校、科研院所合作，建立乡村振兴干部人才培训基地，开办面向村干部的乡村振兴干部培训班，实施“场景化”实践教学，夯实村干部人才队伍能力基础。落实各领域人才定期服务乡村机制，实施以村为载体的各领域人才与村干部结对帮扶行动，让村干部有精力、有余力、有能力推动乡村振兴。