关于发挥统战力量推进社会治理的调研与思考

统一战线是党和人民事业发展的重要法宝，在坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化进程中发挥着十分重要的作用。2019年9月，习近平总书记在中共中央召开的党外人士座谈会上指出：“坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，要发挥统一战线优势、广泛凝聚共识。”党的十九届四中全会上，“巩固和发展最广泛的爱国统一战线”被纳入“人民当家作主制度体系”，成为国家治理体系的一个重要组成部分。党的二十大延续了这种提法，将“巩固和发展最广泛的爱国统一战线”作为“发展全过程人民民主，保障人民当家作主”的一个重要组成部分。2020年12月，中共中央发布了新修订的《中国共产党统一战线工作条例》，明确了新时代统一战线工作的主要任务，其中之一就是“为坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化服务。”通过党内法规的形式，将统一战线与国家治理的关系规范化、制度化、法治化，进一步彰显了统一战线对国家治理的重大意义和重要作用。边疆治理是国家治理的重要组成部分。习近平总书记2015年1月和2020年1月两次考察XX，都对XX加强边疆治理提出了明确要求。贯彻落实习近平总书记考察XX重要讲话精神，实现XX经济社会高质量发展，必须充分发挥统一战线的优势，大力推进边疆治理体系和治理能力现代化。

一、统一战线在国家治理中的优势和重要作用

统一战线之所以能够在国家治理中发挥优势，促进国家治理体系和治理能力现代化目标的实现，源自统一战线和国家治理具有相同的内涵和共同的目标。它们都是中国共产党在不同历史时期对治国理政的探索和创新，都具有坚持走中国特色社会主义发展道路的内涵，是治国理政的重要组成部分。二者的共同目标，在于坚持和完善中国特色社会主义。

（一）统一战线在国家治理中的优势

党的十九届六中全会通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》中，将“坚持统一战线”列为我们党百年奋斗积累的宝贵历史经验之一，并明确指出：“建立最广泛的统一战线，是党克敌制胜的重要法宝，也是党执政兴国的重要法宝。”作为克敌制胜和执政兴国的重要法宝，统一战线贯穿我国国家治理体系和治理能力现代化建设的全过程，具有其他制度不可比拟的独特优势：一是政治优势。统一战线是由各种政治力量组成的政治联盟，其本质是大团结大联合，让具有不同政治主张和利益诉求的不同政党、不同民族、不同文化、不同宗教的群体和个人，在中国共产党的领导下，通过民主协商、求同存异的方式，充分沟通和表达自己的利益诉求，并在此基础上形成共同利益和共同目标。这个凝聚共识的过程，充分彰显出统一战线的政治优势。推进国家治理体系和治理能力现代化的进程中，迫切需要发挥统一战线的政治优势，团结一切可以团结的力量，广泛动员各政党、社会团体和人民群众参与到国家治理中来，实现共建共治共享，实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益。二是经济优势。统一战线广泛联系各界人士，特别是非公有制经济人士，发挥他们在协调经济关系、推进经济发展方面的优势，激发非公有制经济协同公有制经济参与经济建设的活力，为推动经济高质量发展作出贡献。推进国家治理体系和治理能力现代化的进程中，不仅需要国有企业、集体企业等公有制企业的积极参与，也需要外资企业、私营企业等非公有制企业的积极参与。在当前加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局的大背景下，非公有制企业在经济治理、社会治理等国家治理进程中将发挥越来越重要的作用。发挥统一战线的经济优势，促进非公有制经济高质量发展，加快推进国家治理体系和治理能力现代化，不仅具有必要性，更具有紧迫性。三是组织优势。统一战线最重要的优势在于，能够“团结一切可以团结的力量，调动一切可以调动的积极因素”。推进国家治理体系和治理能力现代化的进程中，迫切需要发挥统一战线的组织优势，通过各类统战组织把海外知识分子、海外爱国人士联合团结起来，调动他们的积极性，为实现国家治理体系和治理能力现代化的目标贡献力量。

（二）统一战线在国家治理中的重要作用

作为中国共产党的重要法宝和治国理政的独特方式，统一战线深深植根于国家治理的各个方面，并且与国家治理现代化的各种要素相契合，某种程度上二者已经成为紧密相关的命运共同体。二者的理念一致、目标一致、主体一致、面临的问题也一致。乃至有学者提出“治理型统战”的概念，认为治理型统战是实现统一战线和国家治理有机融合的积极探索。笔者认为，统一战线与国家治理虽然在内容上有所区别，但都是中国共产党治国理政的重要方式，二者具有内在联系和深度契合。由此决定，在推进国家治理体系和治理能力现代化的进程中，必须高度重视统一战线，充分发挥统一战线的重要作用。一是统一战线能够助力国家治理目标的实现。完善和发展国家治理体系，推进国家治理现代化，是为实现中华民族伟大复兴提供制度支撑和能力保障。统一战线能够广泛团结各方面力量，调动各方面因素，凝聚为建设社会主义现代化强国、实现中华民族复兴的强大动力，从而有助于实现中华民族伟大复兴这一目标。二是统一战线能够促进国家治理理念的实现。国家治理的理念强调包容各类群体的不同观点，满足其不同的利益诉求，求取最大公约数，从而实现民主、法治、公正等价值，达到“善治”的目的。统一战线的主题是大团结大联合，求同存异，画出最大同心圆。统一战线在理念上与国家治理是高度契合的，都强调包容性，强调凝聚各方共识。三是统一战线能够扩展国家治理的主体范围。国家治理现代化的重要特征之一，就是实现治理主体的多元化，形成政党、政府、公民、企业、社会等“共建共治共享”的多元共治格局，从而区别于传统的政府一支独大的单一治理格局。新时代统一战线的范围不断扩大，包括《中国共产党统一战线工作条例》中明确的民主党派成员、无党派人士、党外知识分子等12类成员，包括所有拥护、支持和参与社会主义事业的劳动者、建设者、爱国者，这些都是推进国家治理现代化的重要参与主体。随着统一战线的发展，其覆盖范围还会进一步扩大，从而有助于国家治理主体范围的扩展，有利于多元共治格局的形成。四是统一战线能够丰富国家治理的工作方法。国家治理现代化的目标是多元共治，众多主体一起参与治理，需要商量、协商，从而实现民主治理、协商治理。而民主协商贯穿于统一战线工作的全过程，是统一战线工作的基本方法。统一战线在工作中运用民主协商，发展协商民主，积累了许多好的经验和做法，对丰富国家治理的工作方法，可提供不少借鉴。

二、XX边疆治理存在的问题

边疆是处于国家疆域之内、中心之外的区域。边疆治理是国家治理的一个重要组成部分，也是治理的短板，关乎国家治理的成败。XX地处我国边疆，在推进边疆治理体系和治理能力现代化的过程中，遇到了一些困难和问题。突破这些困难和问题，尤其需要发挥统一战线的独特优势和重要作用。

（一）治理能力不足

边疆治理虽然是国家治理的一个重要组成部分，但由于历史上形成并延续千年的“中心—边缘”王朝国家结构，反映到国家治理中，就是形成“边缘—核心”的治理模式，核心区与边缘区的治理并不在同一层次上，核心区的治理始终处于中心和主体的地位，边疆治理则处于从属地位，须服从和服务于核心区的治理。随着国家治理体系和治理能力现代化的推进，对边疆治理的重视程度不断提高，边疆治理的地位和作用也在不断提升。要深入推进国家治理体系和治理能力现代化，必须从顶层制度设计和国家战略层面入手，均衡推进核心区和边缘区的治理，着力补齐边疆治理的短板。要注重完善边疆治理的制度机制，以及与统一战线等制度机制的衔接配套，形成提升边疆治理水平的制度合力。

（二）经济发展滞后

XX作为边疆地区，经济发展不论在速度还是在质量上，与内地先进地区相比仍存在较大差距，资源优势很难转化为经济发展的优势。并且，经济发展中的不平衡问题严重，边境地区与非边境地区、少数民族地区与非少数民族地区，山区与非山区，经济发展水平往往存在较大差距。这些都给边疆治理带来了一系列难题，例如，投入治理的财力难以保障、治理人才匮乏、治理资源紧缺，等等，从而直接影响到边疆治理能力和水平的提高。统一战线具有的经济优势对经济欠发达的边疆地区尤为重要。通过促进经济特别是非公有制经济发展，推动边疆治理能力和治理水平提升，实现边疆长治久安，是统一战线的经济优势所在。

（三）社会发育不足

社会发育程度与经济发展状况密切相关，经济发展滞后不可避免影响到社会发展。XX社会发展的基础和条件明显落后于内地，社会建设方面的投入和资源不足，各种社会设施的建设水平普遍较低，各项社会事业的发展普遍滞后，特别是在教育和人才培养方面，存在明显短板和弱项，在很大程度上影响到边疆治理能力的提升。因为经济欠发达，社会发育不足，社会组织发展滞后，边疆地区的利益群体往往呈现碎片化、零散化的趋势，利益表达机制不健全、利益表达渠道不通畅，加之法律知识不普及、法治观念不牢固、法律制度不健全，利益群体表达利益诉求的方式很有可能超出法治的轨道，从而影响到社会的和谐稳定，给边疆治理带来一系列困难。统一战线具有的政治优势，能够通过发挥协商各方、凝聚共识的作用，将这些不同的利益诉求在法治化、制度化、规范化的轨道内表达出来，维护好不同群体的共同利益，从而有利于维护最广大人民的根本利益。

（四）思想观念落后

伴随经济发展滞后和社会发育不足的，是思想观念落后。在XX，思想观念落后一方面表现为群众参与治理的意识不强、积极性不高。一些地方群众“等、靠、要”的思想比较严重，对上级优惠政策、帮扶措施的依赖思想比较严重，在边疆治理中习惯于被动参与，导致许多人采取委托参与或象征性参与的方式来应付。这种象征性参与和委托参与使边疆民族地区群众真正的利益诉求难以得到准确反映，从而加大了提高边疆民族地区治理能力现代化的难度。另一方面，一些群众缺乏正确的思想引领，为西方反华思潮入侵、外来宗教渗透造成可乘之机，从而影响到边疆的团结稳定。统一战线具有统一思想、凝聚共识的重要作用，在边疆治理中亟须发挥统一战线的思想引领作用，帮助群众克服落后甚至错误的思想观念，牢牢把握意识形态斗争的主动权，实现边疆的团结稳定。

（五）安全形势严峻

XX与越南、缅甸、老挝三国接壤，边境线长达4060公里，面临的安全形势十分严峻。其中既有政治安全、军事安全等传统安全问题，也有意识形态、跨国犯罪、出入境管理、艾滋病防控、“三非”问题等非传统安全问题。这些传统安全和非传统安全问题的解决，给边疆治理带来很大挑战，需要相关国家的多边合作和协同治理。统一战线具有的组织优势，能够团结一切可以团结的力量，特别是国外境外的力量，实现国内国外协同共治，从而有助于解决区域安全问题。

（六）民族宗教问题复杂

XX是一个少数民族众多的市份，有25个世居少数民族，其中不少都信奉宗教，从而使XX的边疆治理面临复杂的民族问题和宗教问题。民族方面，边疆治理需要更多考虑各少数民族语言文字、风俗习惯的不同，例如，要尊重少数民族的风俗习惯；要尊重少数民族的平等权，在民族区域自治法的范围内，赋予少数民族更多的自主权和优惠待遇，等等。宗教方面，边疆治理面临的最棘手的一个问题就是境外宗教渗透。由于历史、政治等方面的原因，原本同根同源的民族分居于不同国家，存在同一民族信奉不同宗教、不同民族信奉同一宗教的现象，这给边疆治理带来了诸多挑战。XX跨境少数民族众多，跨境少数民族的宗教也最具多样性。国外一些反华势力利用宗教跨区域传播的特点，进行宗教渗透、文化入侵、社会颠覆，极大影响到边疆地区的和谐稳定。更为复杂的是，民族问题、宗教问题还与边境问题、贫困问题等其他问题相互交织，造成了边境民族地区稳定发展的复杂性特殊性。统一战线具有覆盖面宽、联系广泛的优势，能够广泛联系民族界、宗教界人士，团结凝聚他们的力量，为维护少数民族群众和信教群众合法权益、维护边疆和谐稳定作出贡献。

三、完善XX边疆治理与统一战线工作协同机制

XX是典型的边疆地区，少数民族众多，民族问题、宗教问题常与经济问题、社会问题交织融合在一起，给边疆治理带来诸多困难和挑战。XX要坚决贯彻习近平总书记两次考察XX重要讲话精神，紧紧围绕建成民族团结进步示范区、生态文明建设排头兵和面向南亚东南亚辐射中心这三大目标，针对XX边疆治理中存在的困难和问题，充分发挥统一战线在国家治理中的优势和重要作用，不断提升边疆治理的能力和水平，努力实现经济社会高质量发展。当前，要更加注重边疆治理与统一战线工作协同机制的完善，以制度机制的完善为引领，促进边疆治理与统一战线工作“双融合”“双提升”。

（一）完善党领导边疆治理与统一战线的具体工作机制

坚持中国共产党的领导，是形成最广泛统一战线最本质的特征和最大的优势，也是推进国家治理和边疆治理最根本的原则。完善XX边疆治理与统一战线工作协同机制，最根本的就是要加强党对边疆治理和统一战线工作的领导，从顶层制度设计和国家战略层面来审视边疆治理和统一战线，把边疆治理提升到与中心治理同等重要的地位，与统一战线形成制度合力，促进边疆治理水平提升。《中国共产党章程》《中国共产党统一战线工作条例》对在统一战线和国家治理中坚持党的领导作了明确规定，但在实践中，特别是在边疆治理的具体实践中，如何针对边疆治理存在的困难和问题，更充分、更有效地发挥统一战线的优势和不可替代的作用，把党的领导贯穿到边疆治理和统一战线工作的全过程和各方面，却缺乏具体而细化的制度设计。2021年11月，中共XX市委印发了《关于贯彻〈中国共产党统一战线工作条例〉的实施意见》，明确了4个方面24条贯彻落实的具体措施，对XX市贯彻落实《中国共产党统一战线工作条例》起到了重要促进作用。但是，在加强党对边疆治理的领导方面，以及协同推进边疆治理与统一战线工作方面，具体的制度设计和落实措施尚不详细。建议在今后的工作实践中，针对XX边疆治理面临的困难和问题，进一步完善相应的工作机制。首先，可考虑将在党的领导下推进边疆治理体系和治理能力现代化，明确作为XX市统一战线工作的一项重要任务。条件成熟时，出台边疆治理和统一战线工作融合发展的专门规定，将边疆治理与统一战线协同推进的具体工作机制规范化、制度化。其次，针对实践中治理和统战工作分属不同部门主管的实际，可考虑成立部门之上的领导小组，由党委主要领导亲自担任组长，更好地统领边疆治理和统一战线两项工作。再次，在推进边疆治理各项工作中，要更加注重发挥统一战线的优势和作用。当前，党建引领基层治理受到重视，各地都成立了党建引领基层治理委员会或类似机构推动这项工作，但从各地开展工作的情况看，基本上以组织部门和政法部门推动为主，统战部门的职能作用没有受到应有重视。建议今后在党建引领基层治理各项工作中，充分吸收统战部门参与，把统一战线工作与基层治理工作更加紧密地结合起来，更好发挥统一战线在基层治理、边疆治理中的优势和作用。

（二）完善跨区域经济合作机制

提升边疆治理水平和治理能力，实现边疆治理体系和治理能力现代化，经济发展是基础。XX虽地处边疆，却是祖国面对南亚东南亚的前沿，区位优势明显。习近平总书记就XX的发展曾多次强调，XX的优势在区位，出路在开放。因此，XX应当充分发挥背靠祖国内地、面向南亚东南亚国家的区位优势，完善跨区域经济合作机制，以大开放促大发展，广泛吸引国内外资金、企业、技术、人才参与XX的建设与发展，把区位优势转化为经济优势。统一战线广泛联系经济组织和经济人士，在这方面具有不可替代的作用。首先，统一战线要在现有的跨区域经济合作机制中充分发挥作用。对内，XX与泛长三角、泛珠三角等广大内地都建立了区域经济合作机制；对外，XX与东盟和南亚东南亚国家也有广泛的经济合作。在这些合作机制中，统一战线应当积极动员所联系的经济组织和经济人士参与XX经济发展，为密切区域经济联系和促进区域经济发展贡献力量。其次，统一战线应当发挥经济优势和组织优势，建立非公有制经济组织广泛参与的跨区域经济合作机制，特别是要广泛吸引海外企业和华人华侨积极参与，形成共同建设XX的合力。再次，统一战线应当充分发挥职能，大力营造市场化、法治化、国际化一流营商环境。特别是在促进非公有制经济与其他成份经济平等竞争、共同发展方面，统一战线大有可为。在各类跨区域经济合作机制内，统一战线为非公有制经济创造平等的竞争环境，这既是着眼于非公有制经济的长远发展，更是着眼于跨区域经济合作机制的完善和区域经济的发展。

（三）完善多元主体协同共治机制

治理与管理最大的不同，在于治理强调多元主体的民主参与、政府与公众的协同合作。多元主体协同共治的理念高度契合统一战线的本质要求。统一战线工作的本质要求就是大团结大联合，反映到统一战线服务国家治理方面，就是要最大限度聚合统战资源、最大范围激活统战力量，团结带领社会各界人士和各方面群众参与到治理中来，从而达到多元主体协同共治的良性状态。对XX这样的边疆地区来说，经济社会发展相对比较滞后，社会组织发育的程度也不足。边疆治理特别是基层治理，需要各类社会组织广泛发动群众，共同参与到治理中来。首先，统一战线要发挥优势，把社会组织的培育发展作为一项重点工作来抓，大力培育一批有意愿、有条件、有能力参与治理的社会组织，使社会组织在服务基层群众、维护基层群众合法权益等方面真正发挥作用。其次，统一战线要注重通过各类统战组织激发基层群众自治的内生动力，拓宽基层群众有序参与基层治理的渠道，引导基层群众实现自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，保障基层群众依法管理基层公共事务和公益事业，真正成为多元治理主体中的一元。再次，要不断完善多元主体协同共治机制，支持政府和社会组织等多元治理主体通过协商、合作、对话等方式，调停纠纷，解决矛盾，凝聚共识，形成合力，共同提高XX边疆的治理能力和治理水平。实践中，一些地方的基层政府，仍无法完全摒弃传统管理模式下政府一支独大的思维，习惯用行政手段、行政命令插手干预基层群众自治范围内的事项，引起群众反感甚至引发矛盾纠纷、群众性事件。对这种情况，尤其需要统一战线发挥作为政府与群众桥梁的作用，促成政府与群众的对话协商。一方面，通过民主监督，把政府的权力关进制度的笼子，防止政府滥用权力；另一方面，通过民主协商，支持政府与基层群众通过平等对话、平等协商的方式解决问题，支持基层群众依法维护自身合法权益，达到协同共治的目标。

（四）完善思想引领机制

XX所处的边疆地区，历来是西方反华思潮入侵和意识形态斗争的前沿。在这种背景下，完善边疆治理与统一战线工作的思想引领机制，就显得格外重要。首先，要引领统战成员和治理主体坚持马克思主义主导的社会主义意识形态，学习习近平新时代中国特色社会主义思想，增进对中国共产党的领导和中国特色社会主义道路的认同，筑牢为推进边疆治理而团结奋斗的共同思想基础。其次，要引领统战成员和治理主体坚持中华民族伟大复兴共同理想，在多元化思潮和意识形态斗争中凝聚人心共识，为推进边疆治理体系和治理能力现代化凝聚力量。再次，要引领统战成员和治理主体加强国家话语体系建设和提升思想传播能力，通过发挥统一战线联系国内外的桥梁作用，宣传中国主张，讲好XX故事，引导国际舆论，把握话语主动权，为XX边疆治理创造有利的外部环境。

（五）完善多边安全合作机制

XX地处边疆，面临诸多传统和非传统安全问题。应对好这些安全问题，直接关系到边疆治理能力和治理水平的提升，关系到边疆的繁荣稳定和长治久安。在应对安全问题特别是非传统安全问题方面，统一战线大有可为。统一战线与广大海外爱国人士和华人华侨有密切联系，可以把他们团结起来，建立多边安全合作机制，为缓解区域安全形势出策出力。首先，建议由统战部门主导，广泛建立非正式的或民间性的多边安全合作机制，吸纳广大海外爱国人士和华人华侨参与，配合官方多边安全合作机制开展工作。与接壤国家深化多边合作交流。其次，建议利用XX与周边国家民族、文化、宗教相通的优势，在统战部门指导下广泛建立各类民间组织，大力开展民间交流，以人心相通促安全互信，以安全互信促安全合作，从而更好地合作应对各类区域安全问题。

（六）完善民主协商机制

XX地处边疆民族地区的实际，决定了XX因民族、宗教等方面的不同，有众多的利益群体、复杂的利益诉求，而这些利益诉求，由于经济发展水平的制约和社会组织发展的滞后，缺乏足够丰富的制度化的表达渠道。统一战线正好在这方面具备独特优势，能够发挥重要作用。统一战线的民主协商，能够规范有序扩大民主参与的范围，提高边疆治理效能。但是，统一战线针对边疆治理的民主协商机制当下并不完善，需要针对XX实际不断加以改进。首先，在民主协商参与方面，要努力扩大不同民族、不同文化、不同宗教代表人士的参与渠道，充分保障他们依法参与边疆治理各项事务的权利，为他们参与治理事务决策提供保障。其次，在民主协商决策方面，一方面要充分发挥政协委员、统战人士联系群众广泛的优势，集中民智、反映民情、体现民意，把群众的诉求准确反映上来，为决策提供正确依据；另一方面要充分发挥统一战线人才聚集的“智库”功能，在民主协商中充分征求治理人才和各方面专业人士的意见，做到科学决策民主决策。再次，在民主协商监督方面，要支持统战成员和治理主体参与民主监督，加大对边疆治理中公权力的约束，将边疆治理纳入法治化的轨道。2023年3月，XX市政协在全市范围内启动“开展院坝协商·建设文明村寨”行动，聚集基层社会治理的难点、人民群众关心的热点等问题开展民主协商，在发挥统一战线独特优势、促进边疆治理体系和治理能力现代化方面，作出了积极探索，发挥了先行示范作用。下一步，关键要在协商机制的规范化、程序化上下功夫，通过开展院坝协商，充分发挥统一战线的制度优势，充分调动各方面的积极性，特别是要支持和鼓励基层群众积极参与，切实提升边疆治理的能力和水平。