关于贯彻落实《推进领导干部能上能下规定》情况的调研与思考

习近平总书记强调，全面建设社会主义现代化国家，必须有一支政治过硬、适应新时代要求、具备领导现代化建设能力的干部队伍。建设高素质干部队伍，既要把党和国家事业发展需要的好干部选出来用起来，也要把不宜担任现职的干部调整下来。党的十八大以来，党中央把推动干部能上能下作为全面从严管党治党的重大举措。2015年6月，中央政治局会议审议通过《推进领导干部能上能下若干规定（试行）》，首次从中央党内法规层面就领导干部能上能下作出制度规范，为做好干部工作提供了重要遵循。2022年8月，中央政治局常委会会议审议通过了修订后的《推进领导干部能上能下规定》。2023年6月，全国组织工作会议进一步强调，“持续推进领导干部能上能下，加大调整不适宜担任现职干部力度，解决干与不干、干多干少、干好干坏一个样的问题，推动形成能者上、优者奖、庸者下、劣者汰的良好局面”。《中华人民共和国公务员法》《党政领导干部考核工作条例》等法规制度也都明确作出了相关规定。这些对于促进干部履职尽责、激励干部担当作为、树立鲜明正确的选人用人导向，都起到了积极的推动作用。从各地情况看，有不少地方也结合各自实际，专门出台了关于领导干部能上能下的具体实施细则。以我市为例，2018年6月，出台《市推进党政领导干部能上能下办法》；2023年5月，又出台《推进领导干部能上能下实施细则》。推进领导干部能上能下，重点是解决能下的问题。从实践效果上看，有些制度设想还没有达到预期，需要基层加强有效探索、抓好转化运用。解决干部“能上不能下”的核心是激励干部担当作为、激发干部干事创业的积极性主动性创造性。要通过定责任优机制、定标准优导向、定细则优流程，有效地优胜劣汰、奖优罚劣，切实把《规定》提出的推进干部能上能下的要求落到实处。

一、把握“能上不能下”问题的现实表现

中央层面的《规定》以及各地的具体实施细则，对保障能者上、优者奖、庸者下、劣者汰，形成良好的用人导向和从政环境起到了积极作用。但在实践中，推进干部“能下”还存在一些难点，主要表现在以下几个方面。

“无功也无过”的心态一定程度上依然存在。干部“下”有多种渠道，包括问责、党纪政务处分、组织处理、辞职、职务任期、退休等。其中，问责处理、党纪政务处分、到龄退休等都已基本实现了制度化、程序化。当前，推进领导干部能上能下，重点是解决对不适宜担任现职的干部如何认定并进行组织调整的问题。比如，相关规定办法都对各类“下”的情形作了细化明确，纪律作风等方面的情形表现相对容易判别认定，这是因为有配套的刚性条款约束，但如何认定“选择躺平、碌碌无为”“不惹是生非但也于事无补”等情形，裁量的标准可能还有弹性空间，不同阶段、不同情境也可能导致出现同一类情形而认定结果存在差异的情况。如果对那些“没有大过、没有严重违纪违法行为，但在其位不谋其政、能力素质不适应”的干部，对那些习惯于当“太平官”、庸懒散拖浮的干部，放之任之、不及时让他们“下”来，势必堵塞能者“上”的通道，影响干部队伍活力，危害政治生态，阻碍事业发展。

“能上不能下”的观念在一些干部中还有体现。干部去留升降本应是选人用人的常态、是正常的组织安排，个人的进退留转既是组织工作发展的内在规律，也是事业发展的现实需要。比如，对于一些给了机会仍然跟不上形势、仍然不能有效履行职责，或者随着工作性质和岗位职责内容的变化，原来人岗相适、现在人岗已不相适的干部，进行组织调整再正常不过，这也是社会普遍存在的心理共识。但即使制度上有明确规定、社会上有共识，受“官本位”等思想影响，对有些干部来说，想上不愿下、上了不会下的认知仍然处于主导地位。习惯于职务“能上不能下”、职级能晋不能退、工资能升不能降，甚至“下必有错、下必有过”的定势思维让有些干部对“下”有天然的抵触思想和情绪。

“下了再难上”的困境必须正视。无论是因为不作为还是不胜任，被“下”的干部特别是年轻干部，往往思想上有压力、心理上有负担，状态会受到一定影响，加上背负着“不良记录”，往往出现既难有再上的动力又难有再上的信心的情况。“能上”和“能下”本身就是一个有机整体，对于干部队伍整体来说，既要有干部“上”，也要有干部“下”；对于某一个具体的当事人，如果被认定为不宜担任现职，既要“下”得来，也要根据后续表现，该“上”的还得要“上”，这就需要加强相应的制度设计，做好全周期制度安排，同时也要及时进行有效的人文关怀和思想引导，让当事人正确对待“下”的问题，否则不仅会影响干部个人成长，也会形成“下就是全盘否定”的负面导向。

二、找准“能上不能下”问题的内在成因

“能下”制度执行难的症结根源，既有推进层面的认识不到位，也有操作层面的措施不具体，还有落实层面的保障不全面。

“下”的决心不够，导致“能下”推进难。无论是干部管理部门还是干部用人单位，执行“能下”制度都会考虑干部情绪、单位团结稳定等因素，在“下”的问题上有时会存在态度不够坚决、推进不够有力的情况。同时，干部的“下”要通过一定程序，除了违纪违法、到龄退休等情况需刚性执行外，对于不作为不胜任的情况，不少人都有“多栽花、少种刺”的好人主义心理，不肯得罪人、不肯讲真话，甚至少数同志还会担心“惹火烧身”、给自己或单位带来“麻烦”，当然现实中也确实存在“躺平不干”而又“不好惹”的干部，有的时候“躺平不干”和“不好惹”已经成为极少数不称职干部的代名词，进而导致在干部考核考察工作中，一些情况问题得不到全面真实的反映。

“下”的标准不细，导致“能下”操作难。《规定》列出了干部不适宜担任现职的15种情形。以我市为例，新的实施细则明确了23种“下”的情形，并对政治能力不过硬等方面进一步细化拓展，也设定了相对明确的执行依据。但实践中，对部分情形并不容易精准画像。相比其他考核，干部考核有其特殊性，如德、廉等水平评价主要依靠主观判定与干群意见，一些隐性问题难以及时发现、准确识别；党建、改革、安全、稳定、生态环境等工作定量评判难度较大，缺少更加具体的“下”的依据；经济发展、民生保障等工作效能既有显绩也有潜绩，既有个体努力也有集体协作，很难凭一朝一夕、一人一事就完全定论。

“下”的保障不足，导致“能下”落实难。对不宜担任现职干部进行“下”的调整，最终目的是激发干部精气神、激活干部干事创业战斗力，对干部队伍而言是“以儆效尤”，对被“下”的干部来说也是警示警醒，如果当事人能够意识到问题、改得了问题，应该“能下也要能上”。执行“能下”制度，不仅体现在怎么“下”，更在于“下”到哪里、“下”后怎么办、“下”后还能不能再“上”。根据不同情况，“能下”有平职调整、免职、降职等多种方式，也有相关方面表现达不到要求、人岗不相适和人事不相宜等多种原因，而现实中“下”往往更多地被人们归因于“犯错”，现行的办法对“人岗不适”“主动让贤”等原因的“下”及“下”后怎么再“上”等缺乏更加具体的制度安排和保障。

三、解决“能上不能下”问题的对策建议

能上能下制度本质上是激励干部担当作为，树立鲜明正确的用人导向，建设堪当民族复兴重任的高素质干部队伍。解决好“能上不能下”的问题，关键要把制度细化落实作为主要突破点，使“能下”更可操作、成为常态，且不能简单地“一下了之”，而是通过系统谋划、精准施策，健全完善优胜劣汰、奖优罚劣的基层实践机制，进而有效激发干部干事创业积极性、主动性和创造性。

定责任、优机制，着力推动制度有效落实。一是健全考核机制。启动“下”的程序前提在考核识别，关键是如何设计好“下”的触发机制，做到启动有因、识别有据、评价有果。要坚持日常考核与年度考核、专项考核、任期考核相结合，多到一线听看查，多同干部群众和服务对象交流，经常性、近距离、有原则地接触干部、观察干部，防止片面看待干部、静态观察干部，防止只看表面不看本质、只注重业务能力不注重政治素质。要坚持看准人还要画准像，做到定量考察与定性评价相结合，更多通过数据支撑和定性分析，同时兼顾用好自查自评、深度访谈、民主评议等办法，真正把“能上”和“要下”的干部考准确、考实在、考具体，让被“下”的干部服气、让更多的干部感受到正气。二是健全履责机制。压紧压实各级党委（党组）全面从严管党治吏职责，主要负责人担好第一责任人责任，并把干部“能下”问题作为选人用人工作“一报告两评议”、巡视巡察和选人用人专项检查以及党委（党组）书记年度考核述职的重要内容，推动形成“坚持原则、敢于负责”的工作作风和“真管真严、敢管敢严、长管长严”的制度体系。同时，发挥好纪检监察、组织人事、巡视巡察、审计等负有干部监督职责单位的整体合力，加强“能上能下”线索的信息共享、责任联动，主动发现问题，及时会同用人单位核实问题、启动相关程序。三是健全督查机制。组织部门加强对贯彻执行《规定》等文件情况的监督检查，建立定期自查工作机制，确保执行干部能上能下制度意识不淡化、力度不减轻、措施不松懈，纪检监察、审计等部门共同落实好相关监督责任。

定标准、优导向，着力营造良好政治氛围。一是思想认识层面。按照“信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁”的新时代好干部标准，认真落实“四个注重选拔、四个坚决不用”要求，对政治上不守规矩、廉洁上不干净、工作上不作为不担当或能力不够、作风上不实在的干部，坚决进行组织调整；同时，及时把那些忠诚、干净、敢于担当的干部，想干事、能干事、干成事的干部用起来，切实增强干部队伍活力，进一步强化能者上、优者奖、庸者下、劣者汰的鲜明导向。二是实际操作层面。重点针对不适宜担任现职的具体情形，细化“下”的标准，加大对贯彻新发展理念、推动高质量发展、统筹发展和安全、坚持以人民为中心、防范化解重大风险等方面的考核评价，为推动干部能上能下构建评判“标尺”。在干部选用时更加注重“人岗相适”，尽量避免因组织原因造成的“人不对岗”。同时，严明“能上能下”推进落实的工作纪律，防止避重就轻、以党纪政务处分规避组织调整或者以组织调整代替党纪政务处分，防止借机打击报复，对严重不负责任或者违反有关工作纪律要求的，应当追究党委（党组）及其组织（人事）部门主要负责人和有关领导成员、直接责任人的责任；对拒不服从组织调整决定的，视情节轻重依规依纪依法给予处理处分。三是舆论引导层面。用好各类主流媒体、党建平台等阵地，深入做好舆论宣传，发挥典型案例示范作用，引导客观理性认识“能下”是干部选拔任用的一种常态。

定细则、优流程，着力畅通规范“能下”渠道。一是进一步完善“下”的细则。推进能上能下制度与高质量发展考核、年度工作考核等有机衔接，建立符合地方实际的考核指标和奖惩标准，对不适宜担任现职的情形，能量化的尽量量化，不能量化的也要通过负面清单等方式尽量细化，压缩“自由裁量”空间，确保“能下”既有章可循、更遵章而行。以南京市六合区为例，该区结合实际，以破解“能下”的基层实践问题为带动，重点聚焦“下”的触发机制、调查核实、作出认定、救济措施、关心关爱、跟踪纪实管理、后续安排使用等环节，并进行深化细化、加强闭环管理，健全完善了《推进领导干部能上能下实施办法》，并研究出台与之相配套的《干部政治体检“5+X”实施办法（试行）》《区委管理的干部职务名称表》《干部交流工作实施办法》《干部无任用推荐操作办法（试行）》《进一步规范区管干部任职实施办法（试行）》等一系列制度文件，着力从操作层面探索构建“能上能下”的生态系统。二是进一步严格“下”的流程。按照核实认定、提出建议、组织决定、谈话、履行任免程序等环节步骤，调整不适宜担任现职干部。重点做好核实认定和谈话环节，以细致深入的考察核实，确保找准人、“下”对人；以深入深刻谈话，确保干部“下”得服气服众。对主动要求“下”的干部，可结合个人意愿和工作需要，统筹安排调整岗位、提前退休或职级晋升。三是进一步探索“下”的方式。实事求是、因人因事综合运用岗位调整、降职等路径，解决干部“能下”问题，在“下”的过程中体现组织温暖和人文关怀，既充分做好调整下来干部的思想疏导工作，让干部正视自身存在的问题和不足，也要畅通调整下来的干部“再上”的渠道，特别是态度端正但业务能力和素质与岗位不匹配的干部，通过加强培训提高能力、转任适合岗位、调整至职级岗位等方式，并在具备条件后给予再上岗、再提拔的机会。