关于养老服务领域非法集资情况的调研报告

为贯彻落实党中央对养老和老龄工作的重大决策部署，巩固全国打击整治养老诈骗专项行动成果，进一步揭露养老服务领域非法集资常见“套路”手法，因此，总结养老服务领域非法集资案件特点和危害，剖析此类案件高发的原因，进而提出风险防范建议具有十分重要的意义。

一、手段特点

不法分子对老年人的营销手段和吸收资金的手段相对比较传统，以面对面“接触型”非法集资为主，且名目繁多，具体可分为预定养老机构床位、签订养老服务合同、以高息返利为名吸引投资养老服务、办理养老服务会员卡四类。养老服务领域非法集资具有集资方式多样、受害范围广、损失金额大等非法集资案件一般的特征。同时，由于对象为老年人群体，养老服务领域非法集资的特点更加鲜明、危害更加严重。一是以提供养老服务为名迎合老年人需求。不法分子抓住老年人有养老服务需求，但服务供给相对不足的现实，以提供价低质高养老服务的名义向老年人吸收资金。二是以专业营销宣传和“高大上”包装迷惑老年人。大部分案件中，不法分子都聘请专业营销团队，营造公司“靠山硬”、资本雄厚并且符合政策扶持、前景良好的假象。三是打“亲情牌”迎合老年人心理。不法分子利用老年人的心理需求，建立虚假的亲密关系，并以附送小礼品等手段，赢得老年人信任。四是吸收的大部分资金被用于个人挥霍。此特点也是养老服务领域诈骗区别于养老服务机构预付费运营管理行为的根本点。养老服务领域非法集资案件中，大部分不法分子将老年人预付资金用于个人偿还债务、挥霍享受、支付营销团队工资等。五是易引发社会不稳定。“养老钱”受到损失，引发老年人生理或心理疾病，带来家庭矛盾以及人际关系不睦。

二、原因剖析

养老服务领域非法集资案件频发，反映出老年人对养老服务的迫切需求和优质养老服务供给不足的现实矛盾，也在一定程度上暴露了行业发展中的乱象和监管的短板。

预付费监管措施有待完善。2020年前，国家和地方层面对养老机构预收费用的监管政策和措施基本为空白。目前，河南省、安徽省、湖北省、福建省厦门市等地印发了对养老机构预收资金的管理办法。案件中反映的养老机构预收资金不进入机构账户，而进入空壳公司甚至管理者个人账户的手段反映出对养老机构的资金监管，尤其是预付费监管的短板，亟待进行规范。

养老服务机构管理边界需厘清。养老服务领域非法集资案中，部分犯罪主体未在民政部门备案、没有养老服务机构实体、未实际开展养老服务活动，只是打着提供“养老服务”、投资“养老项目”等旗号虚假宣传。按照行业监管职责，民政部门主要负责对从事养老服务的机构和场所的监管，对上述企业以及黑机构所开展的涉老诈骗性活动，民政部门难以实施监管和调查处置。

养老服务贷款金融支持有待进一步落实。部分社会主体对养老服务行业链条长、周期长、微利性等特点缺乏正确认识，盲目投资建设，导致投入高额资金无法回收。同时，没有土地抵押和连续2年及以上良好营收能力的民办养老机构申请到贷款的可能性较低，部分通过民间借贷甚至非法集资等解决资金问题，一旦资不抵债或资金链断裂，则发生“暴雷”现象。老年人识骗防骗能力有限导致易中圈套。老年人群体有较强的服务需求和精神关爱需求，但是缺乏合理渠道获取服务信息，更缺少投资的专业知识，识骗防骗能力较弱，给不法分子利用“高利息”、“高品质服务”等诱饵施诈提供了可乘之机。加之“亲情牌”的迷惑，老年人容易掉入不法分子构建的圈套之中。

事前监管力度薄弱。在“放管服”改革的背景下，取消养老机构设立许可，增设备案制度，旨在全面放开养老服务市场，更大限度激发市场活力。但是，养老机构备案属于监督性备案，而非许可性备案或确认性备案，一定程度上降低了养老机构的准入门槛，也为未备案甚至未经登记而从事养老服务相关业务的组织和个人“碰瓷”养老机构、从事非法集资活动，留下了灰色地带。

三、对策建议

防范养老服务领域非法集资风险，维护老年人合法权益，以实际行动赢得广大老年群体民心，是贯彻以人民为中心的发展思想，解决老年人在养老问题上“急难愁盼”的具体体现，更是实施积极应对人口老龄化国家战略，推动全体老年人享有基本养老服务的应有之义。

优化养老服务供给和政策支持，缓解社会养老焦虑和行业发展难题。一方面，推进完善养老服务体系，实现养老服务增量提质，完善家庭养老支持政策，缓解社会“养老焦虑”。另一方面，鼓励各地加强对养老服务机构的支持，落实各项优惠扶持政策，缓解资金压力。如协调中国人民银行、国家金融监管总局等部门提升金融支持养老服务发展的力度，推广普惠养老专项再贷款试点，降低融资成本。

加强信息公开和评估评价，为查询和选择养老服务机构“白名单”提供支撑。推动各级民政部门加大养老服务领域政务信息和服务质量信息公开力度，将养老服务法规、政策等政务信息，以及依法登记备案的养老服务机构的名单、服务内容、等级资质、检查和处罚等信息定期、及时公开。指导各地做好养老服务机构等级评定和信用评价工作，公布分级分档的服务供给机构“白名单”。

加强源头引导和规范，减少非法集资增量风险。在“放管服”改革背景下，防范养老服务领域非法集资，应强化民政部门对养老服务的督促指导和监督管理职能。一是强化监管职能，规范市场秩序。民政部门及时主动对接市场监管部门，建立养老机构登记备案信息共享交换机制，重点关注经营范围内包含养老服务的市场主体。对未经登记开展养老服务的主体，引导其依法办理登记，从源头防范不具备资质的主体盲目进入养老行业。二是定期开展摸排检查，将养老机构的收费方式、预付费使用情况等列为重点摸排和检查事项，将采用预付费方式的机构纳入重点检查范围。对养老机构立项、规划、收费等环节纳入综合监管，实行监管关口前移。三是推行商业银行第三方存管，加强对养老服务机构预收资金的管理。

加强协同和激励，保持高效的防范整治机制。一是建议全国打击整治养老诈骗专项行动各成员单位保留养老诈骗打击整治领导小组和办公室设置，将养老诈骗打击整治纳入本行业、本部门年度综合考核。二是健全行业主管部门通报线索、配合执法司法调研等机制，强化部门协作和信息共享，及时交换问题线索和风险隐患监测预警信息。三是鼓励各地将防范养老服务领域非法集资风险纳入平安建设常设考评指标、各级党委和政府民生实事考核指标，为防范风险和打击整治非法集资行为提供有力组织保障。四是充分发动社区力量，组织做好防范养老服务领域非法集资宣传工作，防止不法分子趁虚而入。

加强队伍建设，提高执法和监管水平。各级民政部门肩负着依法查处未经登记擅自以社会服务机构名义开展养老服务活动等场所的职责。建设一支思想好、作风正、业务精的执法队伍，是实现执法目标的重要保障。支持各级民政部门建立专兼职结合的养老服务执法队伍，对养老机构日常监测中风险隐患突出的加大行政检查力度，对违反有关管理规定的行为依法查处。建立养老服务日常监管与行政处罚衔接机制，执法部门与管理部门通力合作，降低养老服务领域非法集资风险隐患。