关于全市养老服务体系建设的调研报告

2015年至2023年，**市60岁及以上老年人口数量从***万人增至***万人，增幅为41.3%，占总人口的比重从11.82％提升至16.95％，老龄化程度日益加深。由于城市家庭的小型化和农村劳动力向城市转移，目前，全市30%以上的老年人处于空巢和留守状态，而且这一比例还在持续升高。同时，随着低龄老年人逐步高龄化，需要长期照护的老年人比例也在不断攀升。让老年人老有所养、老有所依，是全社会关注的热点问题，也是**市面临的全局性、长期性、战略性问题。

一、养老服务体系建设现状和成效

加强制度设计，养老服务制度框架进一步完善。**市委、市政府高度重视养老服务工作，把养老服务政策落实情况纳入对县（市、区）党委政府的综合考评事项，建立由常务副市长任总召集人、27个部门参与的养老服务联席会议制度。制定出台全面放开养老服务市场、加强新时代老龄工作、推进基本养老服务体系建设等10余个制度性文件，为加快**养老服务发展提供了有力的政策支撑。

加大资金支持力度，养老服务供给持续增加。**市持续加大一般公共预算资金投入。2020年以来，中央、省级、市级累计投入养老服务体系建设补助资金**亿元，全面推进城镇地区“街道―社区―小区―家庭”四级服务网络和农村地区“县―乡―村”三级服务网络建设。目前，全市建成和在建各类养老机构1148个，运营的养老机构840所，机构运营床位9.46万张，护理型床位5.9万张，护理型床位占运营养老床位的62.31%，比“十三五”末增长了15.91个百分点。全市建成和在建街道级养老服务中心222个，城乡社区居家养老服务中心4751个，农村老年活动室8476个，社区养老服务设施覆盖率达88.7%，比“十三五”末增长了38.6个百分点。社会参与、功能齐全、服务多样、可持续发展的养老服务网络初步形成，有效供给持续增加。

加大政策扶持力度，养老事业与产业协同发展。**市持续加大政策扶持力度。自2020年起，市级每年筹集资金1.58亿元，建立了社会兴办养老机构每床6000—12000元的一次性建设补助、每床每月最高280元的运营补助、在运营补助基础上再上浮20%的运营困难补助、每床每年80%的综合责任保险补助、民办养老机构消防改造补助等扶持政策，撬动社会资本40.55亿元。实施公办养老机构社会化改革，引导社会资本投入基础设施和专业服务能力建设。积极推动养老领域新增专项债券项目申报，争取专项债券资金7.68亿元。目前，全市社会力量经营养老机构284家，实现养老事业与产业协同发展。

抓牢关键环节，基本养老服务质量明显提升。组织开展养老院服务质量建设专项行动、民办养老机构消防安全达标提升行动，完成1.08万个隐患点整治。实施“康养云师傅”培训工作计划，培训养老护理人员7.4万人次，所有养老机构负责人轮训一遍。推广“医养结合”模式，医养结合的养老机构达166家，养老机构与医疗机构签约率达98%，养老机构照护服务能力大幅提升。开展新时代“老年幸福食堂”建设行动，全市开展老年助餐服务的机构（站点）达499个。开展困难老年人居家适老化改造行动，全市已完成适老化改造5.4万户。成立市级养老服务标准化委员会，制定一批市级养老服务行业标准，对327家获得相应等级的养老院进行表彰、授牌，给予资金激励。

二、存在的主要问题及原因分析

**市养老服务体系建设虽然取得了一定成绩，但是作为“未富先老、未备先老”的市份，与国家的发展目标要求相比，仍有一定差距。

对养老服务形势认识不足，重视不够。一些地方对日益严重的人口老龄化带来的重大社会影响认识不足，养老工作还停留在对特困老年人养老的兜底性保障，对普惠性的基本公共服务提供重视不够。部分地方对老龄化加速发展所带来的传统家庭结构深刻调整、家庭功能弱化，以及养老专业服务需求不断增长的机遇和问题认识不足，理念不新、合力不足、投入不多、督导不力，导致养老服务供给侧结构性矛盾较为突出。

老年人消费能力不足，消费意愿不强。一是困难老年人基数大，基本养老保险收入较低。**市现有*万名低保老年人、*万名特困供养老年人。部分农村老年人的收入主要是自己生产经营所得，外加子女赡养费用，随着年龄增长，用于医疗卫生等方面支出增大，养老负担较重。目前全市企业平均养老金总体不高，老年人消费支出前三位分别是食品烟酒、医疗保健和居住支出等日常生活类支出，合计占比约为70%，能用于购买养老服务的支出十分有限。二是有效需求不足。由于家庭规模不断小型化、少子化、空巢化，全市家庭户均人口从2000年的3.96人降至2021年的2.88人。但从调研来看，依赖子女照顾的传统养老思想仍占主导地位，“养儿防老”观念使老年人及其子女对福利院、敬老院等养老机构接受度不高。群众尚未充分认识到社区居家养老服务发展的积极作用，服务需求多集中在无偿、低偿的服务上。

民办养老机构成本投入大，经营困难。从整体来看，目前养老服务业属于高投入、高付出、低收益的行业。一是高投入。以**区中档养老机构为例，购地新建或购房改建的床位建设成本约为30万元—45万元/床，租房改建的床位建设成本约为3.5万元—7万元/床。二是用工难。养老护理员劳动强度大、工资收入低、社会认可度不高，养老服务行业存在人才短缺、队伍不稳定等问题。三是成本高。以昆明某养老机构为例，养老护理员的月平均工资为3000元，加上吃住、社保等支出，一个养老护理员的用工成本为3900—5400元，可服务4个护理床位或8个自理床位，此成本还不包括管理和后勤辅助人员成本。四是没有形成规模效益。现运营的民办养老机构大多入住老年人少、入住率低，约40%的养老机构经营收益覆盖不了支出。

服务体系不完善，基层基础薄弱。一是社区养老设施功能单一。城市社区老年人照料设施有30%服务项目齐全，农村老年人照料设施仅有10%服务项目齐全。二是护理型床位供给不足。全市共有失能老年人约136万名，其中完全失能老年人约26万名，但全市养老机构护理型床位仅有5.9万张。三是养老服务设施建设进度缓慢。部分地区因地制宜统筹改扩建养老服务设施的力度不够。四是养老设施结构不合理。目前，大部分养老机构仅提供简单的吃住和日常生活照料服务，服务供给能力较弱。五是多元化服务尚不成熟。目前满足老年人旅游休闲、健康保健、文化娱乐、社会交往、家务协助等领域的基本公共服务提供不足，老年人健康管理率不高。

人才队伍建设不足，专业管理护理人员缺乏。一是专业管理人员缺乏。绝大多数农村敬老院无专职法人代表、财会人员。二是护理人员缺乏。按照国家要求测算，护理全市失能老年人需配备护理员6万人，目前，全市养老机构仅有护理人员5338人。三是护理人员专业化程度不高。护理人员大多年龄偏大，农村敬老院临时招聘的多为留守妇女，10%以上未经过专业培训，护理人员流动性大。**市养老服务发展中存在的这些短板和不足，既有自然地理条件、原有经济基础等方面的客观原因，也有个别地区和部门思想认识上的主观原因；既有社会历史的原因，也有发展进程中出现的新情况、新问题。把问题找实、把根源查清，才能进一步明确努力方向和改进措施，全力以赴做好各项工作。

三、对策建议

新时代养老服务工作，必须以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，不折不扣贯彻落实习近平总书记关于人口老龄化和养老服务工作的重要指示批示精神和党中央决策部署，争取再用几年时间，**市全面建成居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系。当前和今后一个时期，重点抓实抓好以下几个方面工作：

优化结构，着力健全养老服务体系。一是强化家庭养老服务主体责任。推动失能失智和高龄老年人家庭成员照护培训。加快推进特殊困难老年人家庭适老化改造。大力发展家庭养老床位，引导养老机构参与居家上门服务。二是完善社区养老服务网络。加快构建“街道―社区―小区”衔接有序、功能互补的社区养老服务网络。严格落实新建居住小区与配套养老服务设施同步规划、同步建设、同步验收、同步交付使用“四个同步”机制。盘活各类闲置资源，无偿或低偿提供给市场主体运营，补齐老旧小区的历史欠账，确保到2025年实现街道综合养老服务中心全覆盖。依托社区养老服务设施，大力发展助餐、助医、助洁等“十助”社区养老服务。三是拓展优化养老机构服务。发挥公办养老机构及公建民营养老机构兜底保障作用。重点扶持发展满足基本养老服务需求、服务失能失智老年人、方便可及的养老机构，引导社会力量适度建设面向中高收入家庭的养老机构，满足多层次、个性化服务需求。增加养老机构护理型床位供给。四是提升医养结合服务能力。支持养老机构开展医疗服务。把上门护理与医疗服务作为居家和社区养老重点服务内容，落实老年人家庭医生签约服务，构建失能老年人长期照护服务体系。

补齐短板，着力提升养老服务质量水平。一是补齐农村养老服务短板。加快建设县级失能供养服务设施、乡镇区域性养老服务中心、村级互助养老服务设施，构建互联互通、功能互补、统筹衔接的“县―乡―村”三级养老服务网络。加强特困老年人兜底保障，发展农村互助养老服务。公办养老机构空余床位向社会开放。二是补齐养老服务人才队伍短板。建立多层次的养老服务培训机制，探索建立养老护理员入职补贴、岗位津贴制度，建立养老服务褒扬机制，逐步提高养老护理员的工资薪酬和社会认同。积极扶持发展各类为老志愿服务活动。三是补齐规划引领的短板。将民政部门纳入同级国土空间规划委员会，编制完善养老服务设施布局专项规划或建设计划，纳入国土空间总体规划和详细规划。

完善制度，着力强化养老服务发展政策支撑。一是加快养老服务立法。加快推进《**市养老服务条例》立法工作，为推进养老服务发展提供法治保障。二是建立健全政府购买养老服务制度。尽快形成各方衔接配套、操作性强的政府购买养老服务政策体系，通过政府购买服务方式提供方便可及、价格合理的养老服务。三是强化养老服务政策支撑。健全土地、金融、税费等支持政策，加大民办养老机构补贴政策落实力度。

深化改革，着力推动养老服务产业发展。一是推动基本养老服务改革。稳妥推进公办养老机构改革。推动党政机关和国有企事业单位所属培训疗养机构改革转型，发展普惠养老服务。二是加强养老科技应用。推动高新技术和先进适用技术在养老服务领域的应用。积极争取国家级老龄康养智算中心建设。加快“**互联网+智慧健康养老服务平台”建设。三是促进老年用品开发。鼓励企业采用新技术、新工艺、新材料和新装备，重点发展智能养老设备。实施康复辅助器具应用推广工程，开展辅助器具社区租赁和回收再利用服务。四是加快布局养老产业链。推动“养老+行业”多元融合，探索发展新兴业态。打造一批在养老服务领域具有影响力和竞争力的行业品牌。