关于进一步提升巡视整改评估工作质效的思考与建议

2024年2月，中央印发修订后的《中国共产党巡视工作条例》，新增第五章“巡视整改和成果运用”。其中，第三十八条规定：“巡视机构应当加强对巡视整改和成果运用的统筹督促，推动建立巡视整改会商、评估、问责等机制。”巡视整改评估作为加强巡视整改和成果运用的重要机制之一，是指开展巡视工作的党组织依据一定的程序和标准，对被巡视党组织开展巡视整改的规范性和实效性进行的综合评判。巡视整改评估有利于督促加强整改，做好巡视“后半篇文章”，切实提高巡视监督治理效能，推进全面从严治党取得更大成效。对于巡视整改评估，不能孤立、片面地将其视为一项评估工作，而要将其置于巡视监督全链条之中，充分认识其对于完善巡视工作流程、督促巡视整改落实、发挥巡视利剑作用的重要意义，强化系统思维，统筹谋划组织，推动巡视整改评估从形式评估向实效评估转型升级。

一、巡视整改评估是完善巡视工作流程的重要机制

巡视作为新时代党中央加强党内监督的战略性制度安排，全面从严治党利剑效应充分彰显。开展巡视整改评估，有利于形成巡视监督闭环，形成反向监督机制，增强巡视整改质量，提升巡视监督质效，把巡视利剑磨得更光更亮。

有利于形成巡视监督闭环，优化巡视监督链条。党的十八大以来，党中央对巡视进行了一系列改革和深化，突出问题导向，形成了准备阶段注重搜集问题、了解阶段注重突破问题、报告阶段注重反映问题、反馈阶段注重直指问题、移交阶段注重跟踪问题、整改阶段注重解决问题的监督链。然而，这是制度层面的理想设计。实践中，巡视发现问题的威力已经彰显，但解决问题的成效尚待提升。因为在巡视“前半篇”，上级党组织履行主体责任，通过授权巡视办和巡视组开展监督，掌握主动权。而到了巡视“后半篇”，整改的主体责任由下级党组织承担，上级难以了解和掌控。为此，党中央设计了巡视“回头看”，加强对巡视整改的日常监督、考核整改落实情况等机制建设，以督促巡视整改。如《巡视工作条例》第三十六条规定，开展巡视工作的党组织的组织部门的主要职责包括“把巡视整改落实情况纳入被巡视党组织领导班子和领导干部年度考核重要内容，把巡视发现的问题以及整改落实情况作为领导班子建设和干部考核评价、选拔任用、管理监督的重要参考”。开展巡视整改评估能将上级党组织的权威以规范、合理的方式制度化、持续性地纳入巡视整改过程，并为将巡视整改落实情况纳入组织部门考核提供客观依据，促进形成了以问题为导向的巡视监督闭环管理链条。

有利于形成反向监督机制，促进提升巡视质量。巡视的生命力在于发现问题。巡视组“一次一组建”，在党委（党组）授权下独立对巡视对象开展监督。巡视发现问题的质量很大程度上取决于巡视组特别是组领导的党性修养、担当精神、政策水平、工作经验和监督能力。如果巡视发现问题的数量不多，精准度不够，会严重影响巡视的权威性和有效性。但由于巡视政治性强，保密程度高，巡视报告不公开，且只向派出巡视组的党组织汇报，这使得巡视发现的问题被置于“黑箱”之中，外界难以了解和评判。巡视发现和反馈的问题直接决定巡视整改的内容和重点，而巡视整改情况向党内和社会公开，故从巡视整改公开的情况可以反推巡视组的工作情况。因此，开展巡视整改评估既可以评判被巡视党组织的整改质量，也可推判巡视组发现问题的质量。系统而深入的巡视整改评估，可将压力反向传递给巡视组，促使巡视组提升责任感和使命感，创新方式方法，认真研究政策与实情，精准发现和反映问题，提高巡视质量，维护巡视权威。

有利于增强巡视整改质量，提升监督治理效能。巡视是颇具中国特色的权力监督制度，“党领导一切”的政治体制及其特征在新时代巡视监督过程中体现得淋漓尽致。巡视的生命力在于发现问题，但如果发现的问题不能被真正解决，会降低群众对巡视的信任感，影响巡视的有效性和权威性。巡视监督及其整改的问题除了党的领导、党的建设，还涉及深化改革、政策制定、行政职能、民生实事等方方面面。巡视整改是衔接党内监督与国家治理的重要环节。对巡视整改进行系统、全面、专业的评估，让派出巡视组的党组织深度掌握巡视整改信息，可以增强被巡视党组织开展巡视整改的内生动力和外在压力，促使其以整改为契机，真正解决制约高质量发展的瓶颈问题和人民群众急难愁盼问题，推进国家治理体系和治理能力现代化。

二、巡视整改评估是督促巡视整改落实的重要制度

党的十九大以来，巡视接续发力、深化拓展。党中央对做好巡视“后半篇”文章尤为重视，突出表现为“坚持发现问题和整改落实并重，压实整改主体责任，加强整改日常监督”。党的二十大以后，党中央对巡视整改落实更加重视，要求被巡视党组织在巡视整改上较真碰硬，树牢抓整改就是抓高质量发展的理念，以整改成效体现忠诚担当。《巡视工作条例》第三十八条为开展巡视整改评估提供了制度依据。开展巡视整改评估要提高政治站位，严肃认真组织，密切联系群众，系统科学谋划，真正实现以评估督促巡视整改落实的制度初衷。

严肃认真开展整改评估，督促被巡视党组织落实巡视整改政治责任。巡视是政治巡视，是从政治上查找被巡视党组织落实党的领导职能方面存在的问题，发现偏差，形成震慑。抓好对巡视反馈问题的整改是被巡视党组织的政治责任。要深刻理解巡视整改评估的政治意义，严肃认真开展整改评估，从整改的具体行动和实际成效全面考察被巡视党组织开展巡视整改的政治担当、政治执行和政治忠诚，检验被巡视党组织坚定拥护“两个确立”、坚决做到“两个维护”的成色。

以人民满意为评估标准，增强人民群众的获得感。巡视始终坚持以人民为中心的价值取向，是自上而下组织监督与自下而上民主监督的有机结合。巡视要求紧盯人民群众反映强烈的突出问题，坚持人民群众反对什么、痛恨什么，就重点巡视什么、纠正什么。习近平总书记指出，“整改不落实，就是对人民不负责”。人民群众对上级党组织派来的巡视组关注度很高，信任感很强，期待也很多。如果巡视发现了一大堆问题，而在巡视整改过程中不能解决问题，势必辜负群众的期待和支持。开展巡视整改评估要坚持群众路线，让人民群众广泛参与，并把人民群众满不满意作为衡量巡视整改是否到位的根本标准，让党内监督与群众监督有机结合，增强人民群众对于巡视工作的参与感和获得感，持续赢得广大人民群众对巡视工作的支持。

系统评估巡视整改工作，全面彰显监督治理效能。巡视是对被巡视党组织履行党的领导职能的全方位监督，涉及的领域、政策和事项非常广泛。党中央要求“以重点问题的整改带动全面整改”，如习近平总书记在中央政治局会议审议《关于十九届中央第五轮巡视情况的综合报告》时提出，“抓整改融入日常工作，融入深化改革，融入全面从严治党，融入班子队伍建设”；在审议《关于十九届中央第六轮巡视情况的综合报告》和《关于2020年中央巡视工作领导小组重点工作情况的报告》时明确要求，“整改要与制定实施‘十四五’规划、开展地方党委换届工作、全面深化改革、全面从严治党等有机结合起来，统筹用好巡视成果”。开展巡视整改评估，要在对巡视整改任务系统把握的前提下，将整改总目标科学分解为一项项子目标，既对巡视整改推进情况进行规范性评判，也对被巡视党组织职责履行、政策落实、党建党务、制度建设等诸多方面的治理情况进行实效性评判，综合集成整体评估结果，全面体现巡视提升治理能力、完善治理体系的监督效能。

三、系统优化巡视整改评估的对策建议

自十九届中央纪委五次全会工作报告提出“深化巡视巡察整改和成果运用，探索建立整改促进机制、评估机制”以来，不少地区和部门党委（党组）在巡视整改评估方面进行了积极探索，积累了不少经验。但对照党中央将巡视“作为一个真正系统全面的制度，让功能全面发挥”的期许希冀和巡视制度有效管用、利剑作用彰显、既是“治标之举，也是治本之策”的高度评价来看，当前各地各部门开展的巡视整改评估还比较粗放。具体表现在，侧重于“量”与“时”等措施规范性的形式审查，对于“质”和“效”的重视相对不足，且存在评估主体不明确、时机选择不合理、方式方法不科学、指标体系不健全、成果运用不充分等诸多问题，督促巡视整改落地方面的成效不容乐观。巡视整改评估不是对单项政策的评估，也不同于多项政策评估的简单叠加，而是从政治角度对被巡视党组织开展自身建设、政策纠偏、制度完善、线索处置、专项治理等“一篮子”整改任务情况的综合性评估。优化巡视整改评估，可以从评估主体、指标体系、时间节奏、方式方法、成果运用等多个方面对巡视整改评估作出系统安排和统筹谋划。

明确巡视整改评估的主体。一是开展巡视工作的党组织承担主体责任。根据党章和《巡视工作条例》，开展巡视工作的党组织承担巡视工作的主体责任，被巡视党组织承担巡视整改主体责任。巡视整改是落实巡视“发现问题、形成震慑，推动改革、促进发展”工作方针，发挥巡视监督治理效能的关键环节。虽然纪检监察机关和组织人事部门已被明确要求承担巡视整改日常监督责任，但均只能在职责范围内了解巡视整改的部分信息，不能全面掌握巡视整改情况。所以，巡视整改评估工作应由开展巡视工作的党组织牵头。巡视机构统筹督促，推动制定出台巡视整改评估实施办法，按照准备、实施、报告、反馈的步骤系统全面地组织开展评估。二是成立巡视整改评估工作组。巡视整改评估可由党委（党组）巡视工作领导小组具体负责，组建巡视整改评估工作组，以巡视办、纪检监察机关、组织部门相关工作人员为主体，根据具体评估对象、任务特征合理安排财务、审计、宣传、信访、保密等综合部门和相关业务指导部门的人员参加，特别专业的领域还可以邀请专家学者参加。需要指出的是，被巡视党组织也可以开展巡视整改成效的自我评估，以自我纠偏提升整改成效。自我评估的结果可供开展巡视工作的党组织在评估过程中参考。

科学选取巡视整改评估的指标。一是构建评估指标体系。巡视整改评估既关系巡视成果运用，也关系每一个被巡视党组织的“政治画像”。要坚持政治巡视定位，以检查巡视发现问题的解决情况为基本出发点，遵循政治性、科学性、可行性、系统性、客观性的原则，从整改主体责任落实、问题整改进度、整改实际成效、干部群众满意度等方面着手，构建整体框架清晰、共性个性指标兼具、定性定量结合的评估指标体系，保障巡视整改评估顺利进行、结果准确。二是突出个性与重点指标。开展巡视整改评估时，既要有统一的通用指标，又要针对评估对象及整改任务设置个性指标和重点指标，确保评估科学化、规范化开展。针对不同的被巡视党组织，在评估准备阶段就要做好方案，按照“宜统则统，宜分则分，统分结合”的原则设计评估指标体系。将巡视整改规定动作作为通用指标，将巡视发现的涉及被巡视党组织职责履行方面的问题作为个性指标，将巡视反馈时指出的重点问题作为重点指标，将各类指标层次鲜明、条分缕析地纳入整改评估指标体系，明确评判标准，并合理分配各项指标间的权重。

丰富巡视整改评估的方式方法。一是集中评估与专项评估相结合。鉴于巡视整改既有集中整改期限，又有持续整改要求，评估不能一蹴而就，可以考虑借鉴中央巡视整改监督的节奏，分阶段进行。首次评估建议安排在巡视集中整改期结束，主要检查被巡视党组织落实整改主体责任情况，侧重于整改方案的制定与落实、问题线索处置、纠正即知即改、应改即改事项等规定动作的规范性评估。后续，可于每年底根据整改进度与被巡视党组织商议选择若干重点任务开展专项评估，主要检查被巡视党组织对一些具体问题常态化整改的举措，对某些领域以点带面专项整治的情况，包括对某些政策建章立制优化治理的成效，推动某些领域事业高质量发展的成果，等等。二是灵活运用各类评估方式方法。巡视整改涉及多个领域多项任务。根据党中央“一件一件盯住整改”的要求，应针对整改任务逐项开展评估。在专项评估时，要明确各项整改任务的责任主体和目标使命，采取定量与定性相结合的方法，搜集相关制度文件、会议记录等资料，选择合适的人群开展访谈座谈、调查问卷，实地调研了解真实情况，对搜集到的信息进行分析和整合，对具体任务的整改情况作出评估。在逐项评估基础上，根据评估方案中的评估指标体系，将各项评估结果按权重进行汇总，得出整体性的评估结论。三是有效运用其他部门的监督成果。巡视发现的问题大多是被巡视党组织执行党中央路线方针政策过程中的落差偏差、全面从严治党中的薄弱环节、人民群众关心的急难愁盼问题等。党和国家监督体系运行过程中，各类监督主体也会对相关问题予以关注。巡视整改评估可以参考和运用纪检、宣传、财务、审计、统计等相关部门对相关整改事项的监督检查成果，以及被巡视党组织内部检查、审计、风控、合规等监督检查结果，提升巡视整改评估效率，避免重复监督、叠床架屋，实现巡视整改评估的集成效应。

更好运用巡视整改评估的成果。一是发挥巡视整改评估的协同作用。各级党组织对巡视整改非常关注，并明确巡视机构履行巡视整改的统筹督促责任，纪检监察机关、组织人事部门履行巡视整改的日常监督责任。巡视整改监督是对整改过程进行跟踪、检查和监测的过程，确保上级党组织的整改要求得到有效执行。党中央要求“纪检监察机关和组织部门要及时跟上，把督促整改作为日常监督的重要抓手，盯紧盯实、对账销号”。因此，巡视整改评估可与整改日常监督有机结合，协同开展。评估时可以利用纪检监察机关和组织人事部门开展日常监督过程中收集到的相关数据和信息进行整理分析，评估结果亦可供纪检监察机关和组织人事部门参考，以进一步指导督促整改。二是拓宽评估结果的应用范围。扩大巡视整改评估结果的知晓范围和应用场景，可以增强评估的溢出效应。分阶段对被巡视党组织落实整改任务情况进行逐项审视，发现的具体问题在阶段性评估结束时及时向被巡视党组织反馈，向纪检监察机关、组织部门和有关职能部门通报，有助于督促被巡视党组织进一步整改到位。将评估发现的共性问题由巡视办向所有被巡视对象通报并要求对标对表、立行立改，可以发挥以评估促整改、促监督、促规范的作用。将年度巡视整改评估结果纳入被巡视党组织领导班子年度综合考核指标，与绩效、评奖评优和提拔晋升挂钩，形成制度约束，进一步提升巡视整改评估的权威性和严肃性。同时，巡视工作领导小组可牵头组织巡视办和巡视组对巡视整改评估报告进行深度分析，研判了解各轮次、各板块巡视监督质量和整改成效，改进完善巡视制度设计和相关部署安排，进一步提升巡视监督治理效能。