关于推动乡镇赋权扩能工作的调研报告

2022年12月，省人民政府作出赋予乡镇街道部分县级审批执法权限的重大决定。我县作为全省首批优化乡镇权责清单厘清县乡职责边界试点县，紧密结合县域实际，有效运用经济发达镇行政管理体制改革经验，坚持以综合监管行政执法改革为引领，巩固拓展创建全国法治政府建设示范县成果，着力打造县域样板，推动乡镇赋权扩能。

一、深度推进乡镇赋权落地见效

我县认真落实“简约、高效、精干、便民”四大原则，紧紧围绕“办事归一口、最多跑一次、监管接一网、镇队合一股、管服化一身、两法融一体”六项任务，以“七化同步”推深做实综合监管行政执法改革，推动乡镇赋权工作落地见效。全市镇街赋权工作推进会在我县召开，相关做法在全市推广。

一是坚持高位推进，组织领导一体化。强化党政同责，分级负责，构建“领导小组+指挥中心+执法大队”的组织架构，一体推动，形成强大改革合力。成立以县委书记、县长为“双组长”的县综合监管行政执法改革领导小组，组建以党委书记为政委、镇长为指挥长的镇级综合行政执法指挥中心，整合以镇执法大队为主体、派驻执法机构为支撑、网格化管理为依托的执法队伍，按照“月调度、季分析、年总结”的要求，实行目标任务清单闭环管理。

二是坚持因镇施策，赋权承接精准化。严格对照省级赋权指导目录，充分考量镇域实际，尊重赋权单位意见，做到精准认领、一镇一策。秉持“基本盘”应领尽领，“自选盘”当领则领，不下硬指标，不搞“一刀切”。鼓励经济发达镇率先垂范、管理任务重的镇主动加压、其他镇量力而行。对照省政府赋予镇街471项职责，各镇平均认领288项，其中许镇镇最高认领355项，相关数据均居全市第一。

三是坚持“一改两为”，审批服务便民化。持之以恒转作风，为民为企优服务。稳步推动审批服务事项进大厅，镇均承接省政府赋权审批服务事项21项。各镇进一步优化窗口设置，增加工位人手，开展业务培训，规范办理流程，提高服务效能。扎实推进为民服务大厅标准化建设，按照“4+1”方式规范设置窗口（民政、医保、社保、卫健和1个特色窗口），编制办事指南，实现“一网通办”。

四是坚持资源统筹，机构组建集成化。统筹行政与事业编制资源，统筹县直部门执法大队与镇级事业单位机构资源，统筹编内编外人力资源，科学设置镇综合执法机构，组建副科级综合行政执法大队，实现“一支队伍管执法”。根据各镇承接赋权事项，增加镇级行政编制19名。遵循“县属镇用共管”的原则，对编制较为充裕的交通、城管、农业执法大队，下沉编制36名，在部分镇设立派驻执法中队，与镇执法大队合署办公；暂不具备设立中队条件的，坚持执法重心下移、监管关口前移，确保60%以上执法人员下沉到镇。增强执法辅助力量，解决人少事多的矛盾。

五是坚持依法行政，工作流程标准化。整理基层综合执法百问百答，编写综合行政执法手册等实用工具书。结合法治政府示范创建，聚焦行政执法的源头、过程、结果等关键环节，制定并全面执行行政执法“三项制度”，统一规范执法文书样式、工作流程和标准，明确法制审核机构，指定法制审核人员，注重发挥政府法律顾问、公益律师实质作用，加强重大行政执法决定法制审核，防范化解执法风险。健全行政裁量权基准制度和行政执法协调配合机制。将开展综合行政执法工作情况纳入行政执法综合管理监督平台、纳入行政执法统计年报、纳入法治政府建设考评指标体系，加强执法监督工作规范化、标准化、程序化建设。

六是坚持上下协同，队伍建设规范化。注重条抓块统，突出分类管理，强化能力建设，实现县镇贯通、审批贯通、巡查贯通、监管贯通、查处贯通。优先选拔党员、入党积极分子和业务骨干，注重队伍老、中、青合理搭配，形成人才梯队。精心组织执法资格考试，广泛动员在编人员参与，认真安排考前培训辅导，实现“应考尽考”。各镇报考人数186人，其中179人取得执法资格，考试通过率位居全市前列。整合各类网格管理资源，积极探索“网格+网络”管理模式，推动执法进网格，开创“全科网格”运行新格局。充分发挥43名市场监管网格员作用，无缝对接综合行政执法，打造综合监管分类执法改革升级版。注重县镇联动，将每周二定为执法检查日，紧扣承接事项，开展“综合查一次”，组织执法练兵大比武。

七是坚持整体联动，制度保障实用化。围绕“一目录三清单”，修订完善“四项机制”。遵循“严格程序、依规准入、权责一致、配套衔接、动态调整”的原则，建立镇清单之外事项准入机制。遵循“两吹两不吹”的原则，推动“吹哨报到”向“接诉即办”延伸，建立县镇联动机制。坚持以人为本，关爱基层，加大人力、财物等综合投入，认真落实基层干部待遇保障政策，改善执法办案环境，添置执法记录仪等实用装备，加强办公场所标准化建设，实现执法队员集中办公。综合运用年度考核、评先评优，职务提拔、职级晋升等政策工具，激发执法队伍活力，做到重心下移、力量下沉、保障下倾，让综合执法一线人员“下得去、留得住、干得好”。

二、深入查摆问题分析原因

一是机构设置与管理体制不相适应。县级部门设置方面，基层综合行政执法工作缺乏统一明确的主管部门。各镇承接赋权事项涉及县级部门众多，但因没有对应的县级综合执法机构，工作衔接不便，落实效率不高。镇级机构设置方面，除经济发达镇以外，其他非试点镇机构设置均将机关与事业单位分设。但在基层实际工作中，机关行政编制人员与事业单位在编人员统筹使用的情形较为普遍，分开设置一定程度上影响乡镇人员调度管理。

二是队伍建设与扩权赋能不相适应。编制资源总体不足，人员调配捉襟见肘。执法辅助人员员额锁定，政府采购服务限制颇多，赋权之后基层“人少事多”的矛盾更加突出。综合执法涉及的权力事项广、法律法规多，专业性较强，虽然县级相关部门也开展了相关培训，但培训缺乏全面性、系统性。由于执法人员经验欠缺、知识储备不足，对综合执法政策理解和相关法规掌握上并不充分，导致执法队伍办案能力、法律素养提升困难，难以适应基层纷繁复杂的行政执法现状。为民服务中心窗口办事人员流动性大、稳定性差，部分人员对新赋权事项不熟悉办事流程和操作标准，影响服务效率。基层干部成长空间受限，总体待遇水平不高，难以吸引高素质人员长期扎根。突出表现为通过法律职业资格考试人员相对不足，影响基层开展重大执法决定法制审核工作。

三是综合保障与执法规范不相适应。综合执法办案中心规范化建设缺乏明确标准，工程立项困难。利用原有场地改造办案场所，受制于场地限制，办公面积狭小，布局不尽合理，缺乏询问室、档案室、装备室、备勤室等基本配置。驻镇执法机构多点分散，开展集中行动不便。综合执法服装、执法用车配备缺乏政策依据。“权随事转、人随事转、钱随事转”的要求难以落到实处。鉴于乡镇自身财力不足，保障能力受限，执法记录仪等装备总体不足，手持执法终端难以推广，执法车辆保障不力，执法办案经费较为紧张。

四是信息共享与基层治理不相适应。信息沟通仍有壁垒，资源共享尚有困难。执法平台多为部门主导，自成体系，条块分割，难以融合，应用场景明显受限，数据壁垒难以打通。各类视频资源采集运用不多，非现场执法推行困难，执法技术化手段应用不足，“智慧监管”尚未打通乡镇“最后一公里”。网格化管理与综合执法工作衔接不够顺畅，全科网格与综合执法尚未形成改革合力。

五是立法进展与形势发展不相适应。赋权工作启动以来，各镇聚焦和美乡村，紧扣环境整治，围绕村容镇貌严格依法履职，认真开展执法。而对农村地区经常发生的违法户外广告、乱涂乱画等不文明行为，却面临无法可依的尴尬局面。尽管《城市市容和环境卫生管理条例》等法律规定对上述违法行为作出相应处罚规定，但适用范围均不包含农村；而目前适用农村地区的法律规范如《村庄和集镇规划建设管理条例》《省村镇规划建设管理条例》均颁行于上个世纪，相关规定滞后于时代发展，难以有效应对新时代农村形势发展需要，难以适应全面推进乡村振兴、建设和美乡村的新形势、新任务。

六是执法监督与法治建设不相适应。赋权执法作为新生事物，基层也在不断探索完善，但因考虑行政复议、行政诉讼等各类潜在风险以及执法不当引发舆情的担忧，部分执法人员还存在观望心理，不敢办案、不愿办案、不想办案的情绪一定程度影响了赋权成效。基层“选择性执法”，既有承接赋权乡镇的主观因素，也有赋权部门“一放了之”的放任心理，而行政执法监督缺位，也是不容忽视的原因。

三、深化改革巩固乡镇赋权成果

一是持续优化乡镇管理体制。总结运用经济发达镇行政管理体制改革经验，把握地方机构改革契机，整合部门执法资源，积极构建党委领导、党政统筹、简约高效的乡镇管理体制。聚焦基层党的建设、经济发展、民生服务、平安法治等主要职能，综合设置乡镇内设机构。强化属地管理功能，赋予乡镇对涉及本区域重大决策、重大规划、重大项目的参与权和建议权。强化乡镇对部门派驻机构的统一指挥和统筹协调，探索赋予乡镇指挥调度权、考核评价权、人事建议权、征得同意权等。

二是切实加强基层队伍建设。进一步理顺职责、整合队伍、减少层级，推动力量下沉、重心下移，保障下倾。坚持大抓基层的鲜明导向，通过“减上补下”等方式，推动编制资源向乡镇（街道）等基层一线倾斜。注重行政执法队伍梯队建设，加强法制审核专业人员选拔培养。加快推进乡镇审批服务执法机构党组织建设，推动党组织建在服务大厅里、建在执法大队中，充分发挥支部战斗堡垒作用和党员先锋模范作用。切实提高基层执法人员待遇水平，畅通一线干部出路，打通人员成长通道。适度增加乡镇编外用人自主权限和用人额度，灵活采取购买服务等市场化方式增强窗口服务岗位力量。

三是不断提升综合保障水平。统一基层综合执法车辆、服装、装备配置标准，研究制定执法办案场所规范化建设意见，改善基层办公环境，提升执法软硬件水平。统筹镇域综治、司法和各类执法机构办公场所，建立集成式办案指挥中心，适应监管形势需要和平安法治建设需求。加大综合投入，加强“一站式”政务服务中心建设，积极推行全程服务代理，推广“不见面”审批。加大财政转移支付力度，结合本地财力和赋权实际，合理保障综合行政执法经费投入力度，切实满足综合行政执法工作需要。

四是系统部署智慧乡村建设。坚持上下贯通，注重资源整合，将网络与网格有效衔接，将技术赋能与行政赋权深度融合，打破系统分割，突破信息屏障，建立一体化的信息系统和综合指挥平台。强化信息共享和技术支撑，畅通审批服务执法信息交互，完善事前事中事后监管，全面推动“智慧治理”模式从城市延伸到乡村，系统部署“数字乡村”建设，有效提升信息化管理水平。切实加强网格管理，合理划分网格单元，以村（社区）为基础，统筹网格功能，强化党建引领，实现“多网合一”，完善“全科网格”建设，落实“基层吹哨、部门报到”制度，提高网格管理标准化、规范化、精准化水平。

五是加快推进乡村领域立法。全面贯彻国务院办公厅《提升行政执法质量三年行动计划（2023—2025年）》要求，定期组织开展行政执法事项清理，加强赋权事项的法制审核，完善赋权事项评估和动态调整制度，依据法定程序启动立改废释工作。高度重视乡村立法滞后的现状，尽快启动“三农”领域立法调研和前期论证，广泛听取基层意见和群众心声，聚焦和美乡村建设和乡村环境整治，着力解决乡村综合执法面临“有法难用”和“无法可依”的矛盾。

六是健全完善执法监督机制。加快构建行政执法协调监督工作体系，完善行政执法监督制度，规范行政执法监督体制，健全完善行政执法监督配套工作制度。定期开展行政执法案卷评查，编发行政执法案例指导，研究制定科学、合理的行政执法考核评价指标体系。强化赋权部门对承接乡镇综合执法工作的全方位、全流程监督，严格履行常态化、长效化监督。科学制定司法部门年度行政执法监督工作方案，强化人大执法监督，注重纪检监察作风监督，切实解决基层执法机构“不作为、慢作为、乱作为”等作风顽疾。拓宽监督渠道，建立行政执法监督与12345政务服务便民热线等监督渠道的信息共享工作机制，有效运用“互联网+监管”系统，切实加强媒体监督，推进落实行政执法监督员制度，真正做到“有权必有责、用权受监督”，确保各类赋权事项放得下、接得住、办得好、信得过，营造良好的法治氛围。