关于全市老龄化工作进展情况的调研报告

党的二十大报告明确指出：“实施积极应对人口老龄化的国家战略，发展养老事业和养老产业。”养老事业指的是以政府为主导的养老体系，而产业养老指的是以市场为主导的养老体系。长期以来，应对老龄化的战略方向主要集中在大力发展养老事业上。经过数十年的接续努力与不懈奋斗，我国逐步形成了广覆盖、兜底线、可持续的事业型养老体系。随着1962—1973年第二波“婴儿潮”的到来，我国进入加速老龄化阶段，养老压力前所未有。为更好地应对新一波“银发潮”带来的巨大冲击，必须在事业养老体系的基础上着力构建产业养老体系，形成事业养老和产业养老双轮驱动的新格局。产业养老体系核心就是银发经济。这一概念最早以20世纪70年代日本国家铁路创设的“银发座位”为原型，在此基础上衍生出了“银发市场”“银发产业”“银发经济”等概念。2008年欧洲议会将这一概念定义为“来自与人口老龄化和超过50岁公众和消费者支出相关联的经济机会，以及与具体需要有关的支出”，横跨一、二、三产业。全国老龄工作委员会发布的《中国老龄产业发展报告》预测，到2050年中国老龄人口的消费潜力将增长到106万亿元左右，占GDP比例将达到33％。《2021中国银发经济行业调研报告》显示，2020年我国银发经济规模达5.4万亿元，而2021年市场规模达5.9万亿元。作为全省老龄化程度最高的城市之一，我市加快探索产业养老新体系、推动银发经济高质量发展，是大势所趋也是当务之急。

一、全市人口老龄化阶段性新特征

第七次全国人口普查数据显示，截至2020年11月1日，全市60岁以上老人为1767728人，占同期全市总人口比例的18.97％。其中，65岁以上老人为1275870人，占总人口的13.7％。在老龄化社会的国际标准中，社会人群中60岁以上人口占总人口的比例达到10％或65岁以上人口占比达到7％即为老龄化社会，65岁以上人口比例达到14％为深度老龄化社会，而65岁以上人口比例达到20％为超级老龄化社会。对照这一标准，我市已经全面进入老龄化社会，正处于深度老龄化临界点并即将迈入深度老龄化社会，新的老龄化阶段催生新的老龄化特征。

老龄人口主要集中在低龄老人组。我市60—69岁组的低龄老人共有980418人，占全市所有老人的55％；70—79岁组的中龄老人共有524868人，占全市所有老人的30％；80岁以上组的中龄老人共有262442人，占全市所有老人的15％。在全年龄组性别比中，男性共有859134人，女性共有908594人，对应占比分别为48.6％和51.4％。与出生性别比男性显著高于女性不同，在60岁以上的老龄人口中，低中高各年龄组中的老人女性都多于男性，而且年龄越大女性占比越高。当前低龄组老人群体集中对应于新中国第一波“婴儿潮”，即1949—1957年出生人口。接下来的新一波低龄组老人群体对应的则是新中国的第二波“婴儿潮”，即1962—1973年出生人口。与第一波“婴儿潮”对应的“银发潮”相比，第二波“银发潮”持续的时间更长，达到了12年，而且涉及的规模更大，年均老龄化人口在2500万—3000万。较为幸运的是，在这两拨“银发潮”之间会有5—6年的间隔期，为缓解养老压力提供了宝贵的应对窗口期。期间，虽然老龄人口总量在快速扩张但以低龄老人为主，同时第二波“银发潮”处于起步阶段，尚不构成直接养老压力。在这一窗口期后，养老将会面临第一波和第二波“婴儿潮”叠加、第一波“银发潮”迈入中高龄阶段的双重压力。因此，应在这一窗口期内，全力推动银发经济快速发展，构筑起符合人口老龄化战略的产业基础。

老年人口分布呈现空间不平衡。老龄人口的分布呈现出显著的城乡差异。城乡不仅是一种地域概念，也是一种身份体系概念。虽然城乡的制度藩篱逐渐被打破，但在老有所养上依然打上了鲜明的城乡二元结构烙印。截至2021年末，全市常住人口中，城镇人口为818.89万，占比86.90％，常住人口城镇化率居全省第一。在“城市—镇—乡村”的三分法层面，城市老龄人口共有1377666，占所有老人比重的78％；镇老龄人口共有27852，占所有老人比重的2％，城市与镇老龄人口合计约占80％。乡村共有老龄人口361546，占所有老人比重的20％。这意味着我市老龄化压力主要集中在城镇。

独立生活老人群体规模不小。全市涉及老龄人口的户，共有900798个。其中，一人户为23123个，多人户为877675个，占比分别为2.6％和97.4％。考虑到一人户主要是老人，以此推论，全市大约有23123个独居老人。尤其应该注意的是，一人户为中高龄老人生活重要形态，特别集中于65岁以上年龄组，约占全部涉老一人户的80％。这些老人因没有与配偶共同生活而处于独居状态。其中，80岁以上的高龄老人以无配偶的独居为主。通常来说，越到晚年越需要家庭的赡养照顾，但晚年也意味着更多的照护压力，对家庭照护的要求更高，而家庭却因种种原因会出现照护能力不足的问题。这就出现了一个养老悖论，即年龄越高，需要越大，照顾越难，支持越不足。从性别看，一人户数量的男女比例为41∶59，相对于男性，女性老人独立生活的能力更强。

老年人收入来源以制度性保障为主、家庭性支持为辅。收入状况与老有所养的质量息息相关。老人的养老制度性支持主要包括两部分：一是离退休金或养老金，二是最低生活保障金。大约74％的老人主要以离退休金或养老金为收入来源，大约3％的老人依靠最低生活保障金。家庭性支持包括内容比较多，大约有12％的老人主要依靠家庭其他成员供养。此外，大约7％的老人依靠劳动收入，4％的老人存在其他收入情况。至于财产性收入和失业保险金对养老的支持作用，基本上可以忽略不计。从性别看，虽然男性老人和女性老人都以离退休金或养老金为主要收入来源，二者差别不大，但在“劳动收入”和“家庭其他成员供养”上存在截然相反的情况：在“劳动收入”中，男性老人数量相当于女性老人的3倍，而在“家庭其他成员供养”上，女性老人又接近男性老人的3倍。

老年人健康状态总体良好。健康是老有所养的最大威胁。随着年龄增长，个体的生理机能逐渐退化，会出现各种各样的老年病，严重影响老人的主客观生活质量。从我市情况看，63％的老人属于“健康”状况，29％的人属于“基本健康”，两者合计占比高达92％。在剩下的8％的“不健康”的老人中，只有2％属于“生活不能自理”范畴，需要额外照护。考虑到全市60岁以上老人为1767728，以此推算，大约有3.5万个老人属于“不健康，生活不能自理”状态。从性别看，女性老人“基本健康”优于男性。受女性老人存活率高于男性影响，“不健康，生活能自理”和“不健康，生活不能自理”的女性略多于男性。

二、全市银发经济的发展现状与阶段性特征

银发经济是一种经济类型，表现为一系列的产业形态。根据最新制定的《养老产业统计分类（2020）》，养老产业被分为养老照护服务、老年医疗卫生服务、老年健康促进与社会参与、老年社会保障、养老教育培训和人力资源服务、养老金融服务、养老科技和智慧养老服务、养老公共管理、其他养老服务、老年用品及相关产品制造、老年用品及相关产品销售和租赁、养老设施建设共12个大类、51个中类和79个小类。不同测算指标与口径，对我市银发经济的规模影响较大。基于人口占比测算，2021年全市GDP总量为1.635万亿元，60岁以上人口182.46万（占比19.36％）；按照老年人口GDP占比低于人口占比2个百分点，老年人口GDP占比大概在17.36％左右。以此测算，2021年全市银发经济GDP规模约为2829亿元。基于消费能力测算，2021年全市城镇居民人均消费支出35854元，农村居民消费支出19421元，假定全市老人的消费支出大致与全市平均消费水平一致，可以测算出全市城镇老人消费规模大概为503.89亿元，农村老人消费规模为70.34亿元，二者合计574.22亿元。基于市场规模占比测算显示，2020年全国GDP总量为101.36万亿元，全市为1.48万亿元（约占全国1.45％）。以此推算，2020年全市银发经济规模为783亿元；2025年老年用品规模在725亿元左右。

鉴于目前银发经济尚无成熟、通用、权威的指标，本研究借助于天眼查系统，以“养老”为关键词，以各类市场主体为对象，分析与养老产业或银发经济相关联的市场主体情况。查询结果显示，截至2022年10月31日，全市处于存续（在营、在业、开业）状态的涉老机构共有4819家，数量位居全省第一。

产业与事业并重格局。机构类型为“企业”的有2786家。事业型养老机构有两种类型，分别为直接的事业单位和间接的社会团体。其中，事业单位有75家，主要包括社区卫生服务中心、劳动与社会保障所、社会保险管理中心、敬老院、养老服务中心等；社会团体有1956家，主要包括居家养老服务中心、公益性养老院、各类涉老基金会、老年公益、养老康复中心、养老护理中心等。

行业发展质态稳中有进。成立时间在1年以内的有733家，1—5年的有1361家，5—10年的有1708家，10—15年的有205家，15年以上的有176家。市场主体规模梯度较为合理。注册资本0—100万元主体为2650家，占全部主体63％；101—500万元主体为513家，占全部主体12％；501—1000万元主体为553家，占全部主体13％；1000万元以上主体为526家，占全部主体12％。

产业分布相对集中。养老产业主要集中六大行业，其中，卫生和社会工作业1137家、租赁和商业服务业727家、科学研究和技术服务业403家、居民服务、修理和其他服务业366家、批发和零售业308家、房地产业198家。

养老设施与养老压力出现一定错配。养老设施的多少，仅仅意味着有多少设施可以用于养老；但是否会构成养老压力，还与所在地区的养老需求息息相关。如果养老设施的数量少但养老需求低的话，那么养老压力也不大；反之，如果养老设施少但养老需求大，那么就会构成养老压力。以街道为单位，以每个街道65岁以上人口占比除以每个街道养老设施数量，测度出各街道养老压力。研究发现，全市养老压力指数表现出区域不平衡性。主城区虽然老龄人口较多但养老压力一般，原因在于主城区拥有更多的养老设施。与之相比，郊区虽然老龄人口总数相对来说并不多但其养老压力指数相对较高，原因在于这些地区的养老设施相对不足。在此意义上，郊区的养老压力是一个隐而未现的社会问题，同样值得关注。

三、全市银发经济高质量发展面临的主要问题

通过对全市保险、地产、机构、康养、工程改造、生产制造等相关行业近20家头部养老企业座谈与走访发现，在推动银发经济高质量发展过程中，我市仍然面临一系列问题与挑战。

“强事业、弱产业”的不均衡格局明显。在保基本、兜底线的老有所养上，我市基本做到了应养尽养，确保满足老年人的基本生存需要。这建立在政府持续购买服务基础上，是事业型驱动养老。围绕基本养老服务需求，已经形成了“居家养老—社区照顾—机构养老”的完整体系，基本实现养老样态全覆盖。但在养老产品的开发上，无论是智慧养老还是辅助器具，都呈现出明显滞后现象。在养老产业化方面，虽然银发经济涉及产业类型众多，但真正从事专业化、市场化的养老主体不多，不仅产品数量少、规模小，而且在质量上与国际相比也有较大差距，特别是具有引领性意义的头部养老企业数量有限。此外，头部企业的规模不大，如在我市处于行业领先地位的国悦颐养年营业收入仅在亿元左右，在院用户大约2000人，从业人员300人左右；中国银行市分行的养老金融营业额仅在3000万元左右。

用地问题成为养老产业发展瓶颈。关于养老服务设施用地的政策文件较多，如中央层面出台了《关于支持整合改造闲置社会资源发展养老服务的通知》《养老服务设施用地指导意见》《关于统筹推进村庄规划工作的意见》等，但地方政府层面几乎没有明确的实施细则和标准，导致上位政策缺乏可操作性。如《社会养老服务体系建设规（2011—2015年）》规定，应将社会养老服务设施建设纳入城乡建设规划和土地利用规划；《关于加快发展养老服务业完善养老服务体系的实施意见》明确提出，人均养老设施用地不少于0.2平方米。然而，相关政策都只是指导性文件，而没有明确的实施细则和标准，使得大量养老项目因无土地指标而搁浅。此外，没有规划部门的用地审批，消防部门就无法办理消防验收等前置手续，民政部门就不能核发《养老机构设立许可证》，同样限制了养老产业的健康发展。

路径依赖带来非预期结果。事业驱动型机构对政府购买服务依赖过大，一旦采购单位中止采购或无法及时支付相关费用，都会影响这类机构的发展。同时，以街道为单位的政府购买服务，使得非营利性养老社会团体不仅对政府的依赖过大，而且也影响了自身的发展壮大。以x区为例。该区非营利性养老团体很多但规模都不大，原因就在于街道或社区层面的政府购买服务采购金额过小。与之相比，杭州等市在区级层面甚至市级层面统一由政府购买服务，有助于培育和带动市场主体做大做强。另外，支持居家养老的补贴政策，反而会对市场化运行的主体形成挤出效应，客观上导致市场主体业务萎缩、经营困难。

体制机制亟须畅通。主要表现为护理人员存在招工难、不稳定、不专业等问题。据了解，目前全市各类养老机构护理员年龄构成以40—55岁为主，几乎很难招聘到35岁以下年轻人群；养老护理专业化水平偏低，大多数养老护理以提供生活照料为主，没有接受过专业训练，普遍缺乏心理服务和精神关爱。此外，养老服务评估机制还不够完善。对养老机构的设立条件和服务能力、老年人身体状况和服务标准、养老服务纠纷鉴定都缺乏科学评估，政府购买评估服务的经费保障不足。医保报销障碍影响了民营养老机构尤其是“医养结合”机构的发展，虽然养老机构内设医疗机构已经纳入定点医保范围，但报销的种类和金额要低于医院，如在医院门诊每天可以报销100元，但在养老机构中只能报销70元左右。

四、推动银发经济高质量发展的对策建议

挖掘产业养老的巨大潜力，锻造产业养老的新优势，形成与事业养老相协同的双轮驱动养老新格局，是我市推动银发经济高质量发展的必由之路。

构建双重驱动市域顶层架构。构建事业型驱动与产业型驱动并重的总体架构，要在做优事业型驱动养老的同时，完善银发经济高质量发展的政策支撑体系，尽快补齐产业型驱动的养老体系短板。同时结合我市作为国家中心城市的定位，形成一个养老服务能力衔接、产业发展协同的合作区域。为此，市委、市政府应明确一个抓总的牵头部门，负责制订全市银发经济产业规划等。考虑到银发经济侧重于产业层面，建议由市发改委相关职能部门负责。此外，市统计局应积极对接国家统计局《养老产业统计分类（2020）》，尽快形成易收集、可操作的银发经济指标体系。

发挥民营企业市场主体作用。细化土地使用、融资贷款、税收优惠、资金补助等方面保障措施，明确相关部门职责，推动民政、国土、金融、建设、卫生等重点部门履行职责，打破部门樊篱，解决“玻璃门”现象。民营资本平等参与养老服务用地划拨、协议出让、竞拍和使用，或可采用土地租赁30年等方式，保障民营养老机构用地。建立联席会议制度，规定民政、发改、住建、消防等部门按职责出具审批意见，提高闲置厂房等存量房产的使用效率。拓宽医保报销范围，推进医养融合发展，率先探索将针对特定老年人的护理费用采取包干等方式纳入医保报销范围。

提高人才队伍专业化水平。发挥全高等院校、职业院校资源优势，重点引导职业院校或开放大学，推进养老领域产教融合。形成有效的激励机制，建立工资增长机制和职称晋升制度。对入职养老机构并连续从事养老服务、康复护理工作的高职院校、中等职业学校毕业生给予一定奖励；对通过职业技能鉴定、取得等级证书，在护理岗位从业的人员，按照技能等级相应提高一次性补贴标准。

组建总揽全市的高端载体。借鉴苏州模式，由市政府统筹，依托国有资本平台，整合全市范围内银发经济关键要素，构建由市政府控股的国有银发经济产业集团，负责市域范围内居家养老、机构养老、医养结合、养老文旅、老年教育、老年产品等行业，推动“强政府”与“强市场”的结合，在发挥国企国资社会责任、兜住养老民生底线的同时，做大做强国资国企，激发银发经济活力，引领全市银发经济高质量发展。

争创国家银发经济示范产业园。充分调动各市辖区积极性，打造一批产业链长、覆盖领域广、经济社会效益显著的银发经济产业集群。依托高淳医疗器械产业园，打造以适老为主要目标的医疗器械产业集群；依托溧水中国中医健康养生产业园，打造国家级医养结合产业集群；依托主城区众多的连锁养老中心，在鼓城区打造梯度化、体系化的老有所养示范区。

打造银发经济区域交易与体验中心。充分利用都市圈和国家级中心城市地位，改造全市低效商品市场，建立面向都市圈的区域性老年用品市场交易平台，大力发展老年用品会展经济，积极举办老年用品博览会、展销会。有前瞻性地打造银发经济综合体，在设计上可适度超前，在内容上尽可能覆盖养老需求的主要方面，如生活服务、健康产品卖场、适老化产品卖场、老年文化活动、慢性病管理、中医理疗、风情美食、影视演艺、法律维权、金融理财、康养旅居等板块。