关于我县农业用地使用情况的调研与思考

土地是农业农村发展最重要、最具潜力的稀缺资源，土地问题是“三农”问题的重中之重。充分开发利用农村发展用地资源，破解耕地保护与建设占用耕地之间的矛盾，对协调推进工业化、城镇化和农业现代化，全面实施乡村振兴战略具有重要意义。

一、基本情况

（一）农村发展用地基本情况

农村发展用地包括四类：一是以耕地、园地、水域及水利设施用地、设施农用地为主的生产用地；二是以农村居民点建设用地和农村道路为主的生活用地；三是以林地、湿地为主的国土生态空间；四是以草地及其他可复垦土地为主的耕地后备资源。我县第三次全国国土调查数据显示，我县四类农村发展用地总面积148464.23公顷，占总面积的97.25%。其中，国土生态空间占比最大（72.93%），生活用地占比最小（3.37%），以耕地为主的生产用地占比为17.28%，人均耕地1.78亩。随着工业化、城镇化的不断推进，农业的产业地位相对减弱，农村劳动力大量流向相对发达地区，形成农村人口发展性流动趋势。各种因素的共同作用，使乡村发展用地相对剩余与城镇建设用地紧张两个问题并存，建设占用耕地情况加剧，耕地保护压力进一步增大。

（二）工作开展情况

为促进工业化、城镇化与农业现代化协调发展，我县立足农村发展用地资源，用好用活占补平衡、增减挂钩、进出平衡等政策，通过土地整治复垦和高标准农田建设，拓宽补充耕地资源，积极化解发展中耕地保护与建设占用耕地这一矛盾。

1.严格落实耕地占补平衡政策。《中华人民共和国土地管理法》规定，“国家实行土地用途管制制度”，“国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的，按照‘占多少，垦多少’的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地”。为严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护提供了法律依据。表2数据显示，2018—2021年，我县共实施耕地占补平衡土地整治项目12个（含提质改造项目3个），新增耕地4547.27亩，其中可用于耕地占补平衡补充耕地面积3996亩，新增粮食产能251.69万千克，极大地缓解了全县建设用地占耕指标紧缺的局面。

2.规范落实城乡建设用地增减挂钩政策。《省城乡建设用地增减挂钩工作管理实施办法（试行）》作出明确阐释：“增减挂钩，是指依据土地利用总体规划将若干拟整理复垦为农用地的农村建设用地地块（即拆旧区）和拟用于安置及城镇建设的地块（即建新区）等面积共同组成拆旧建新项目区，通过拆旧建新和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，改善农村生产生活条件，提高节约集约用地水平，优化城乡用地布局，助力脱贫攻坚和乡村振兴事业发展。”表2数据显示，2018—2021年，我县共实施城乡建设用地增减挂钩土地整治项目10个，新增耕地1512.416亩，其中可用于城乡建设用地增减挂钩补充耕地面积1538.416亩。通过项目的实施，解决了我县27个易地扶贫搬迁安置点494.5665亩的用地规模、占补平衡385.9395亩补充耕地。我县自然资源局的《增减挂钩资源潜力调查成果》显示，我县能够复垦的农村居民点用地等闲散建设用地、废弃采矿用地资源约5986亩。2021年11月以来，我县推动清理整治农村临违建筑和危旧房屋工作，截至2022年6月30日，全县共清理整治9115宗、占地面积744.1亩的农村闲散建设用地，通过实施增减挂钩项目，预计可产出补充耕地指标357.9亩。

3.农业设施建设用地进出平衡政策落实情况。为严守18亿亩耕地红线，坚决遏制耕地“非农化”、防止“非粮化”，严格管控一般耕地转为其他农用地。根据省、市自然资源和农业农村主管部门关于严格耕地用途管制有关要求，我县人民政府正在组织开展年度耕地进出平衡总体方案编制工作。

二、存在问题

（一）耕地保护与建设占用耕地之间的矛盾加剧

在新增建设用地总量和强度“双控”的前提下，我县建设用地指标逐年减少，建设用地需求受限，建设占用耕地情况加剧，耕地保护压力更大。“国土三调”时的耕地比我县第二次全国土地调查（以下简称“土地二调”）面积减少15.07%（约合3477.9公顷），同期三类主要建设用地（城镇村及工矿用地、交通运输用地、水域及水利设施用地）面积却增加了41%（约合2879.24公顷）。

（二）城乡建设用地矛盾突出

农村劳动力的大量流失，造成乡村建设用地相对过剩。“国土三调”时，我县城镇与农村（常住人口）人均建设用地面积分别为89.2平方米和505.85平方米，二者之比为1.5∶8.5，远低于“到2030年城镇与农村建设用地面积之比调整为3.9∶6.1左右”（《全国国土规划纲要（2016—2030年）》）的目标。

（三）耕地“非农化”“非粮化”情况加剧

在“国土三调”耕地面积比“土地二调”减少的同时，园地面积增加103.8%（合2436.24公顷）。这从一个角度说明：在农业现代化发展过程中，许多占用耕地的“非农化”“非粮化”农业生产新业态大量涌现，“守住18亿亩耕地红线”受到冲击，耕地保护形势严峻。

（四）农村发展用地现状不适应农业现代化产业发展要求

1.耕地质量偏低。“国土三调”数据显示，我县现状耕地29.41万亩，其中，水田和水浇地面积分别为5.75万亩、0.62万亩，分别占耕地总面积的19.57%、2.09%；而旱地面积为23.04万亩，占耕地总面积的78.34%。由于耕地坡度大、年降水量偏低、水资源匮乏、地质构造不利于保水等自然因素制约，规模化土地整治条件受限，造成耕地质量低，高标准农田面积占比小，对市场化、规模化农业现代产业发展的支撑不强。

2.耕地外其他农用地利用效率不高。“国土三调”数据显示，园地、林地面积比“土地二调”时分别增加103.80%、14.05%，但总体利用效率不高。现有园地中的核桃、板栗、中药材等产业与市场上其他地方成熟产业雷同，自身特色优势不突出，产业规模小而分散，市场效应不足；林地利用没有发挥自身的生态优势，提供生态产品或生态服务较少。

（五）保障措施有待健全完善

1.工作统筹协调机制运行不畅。由于耕地保护制度严、任务重，而土地整治项目实施周期长（通常需要2~3年），导致耕地保护、土地整治、建设占用耕地三项工作之间协同合作弱化，各自为政甚至相互制约情况时有发生，工作整体推进的合力不强。

2.项目资金保障压力大。目前，各级政府的财政投入依然是土地整治项目资金主要来源。随着减税降费力度加大，资金刚性支出压力增加，政府性债务还本付息任务加重，财政收支矛盾突出，土地整治项目资金保障压力大。

3.激励补偿机制有待完善。加强对耕地保护责任主体的补偿激励是协调完成耕地保护、土地整治、建设占用耕地各项任务的重要手段。但以上三项工作牵涉不同部门，补偿激励机制在资金整合、评价、兑付等方面运行不畅，部分项目由于后期管护不到位而延误验收，对工作推进的整体性、连续性造成不利影响。

三、对策建议

（一）提高建设用地节约集约利用水平，缓解占用耕地压力

1.要促进低效建设用地再开发。盘活建设用地存量资源，引导产能过剩行业、“僵尸企业”进行重组、兼并、转产，通过建设用地再利用，激活“沉睡”的土地；对批而未用的建设用地，严格按照《闲置土地处置办法》规定，征缴土地闲置费或无偿收回使用权，提高已批建设用地的利用效率。

2.要合理拓展建设用地空间。以“国土三调”数据为依据，摸清龙泉街道、六街街道、浦贝乡等主要城镇及工业园区周边低丘缓坡地、未利用地和废弃地等土地资源情况，“在不破坏自然环境和确保地质、生态安全的前提下，引导工业、城镇建设优先开发低丘缓坡地及盐碱地、裸地等未利用地和废弃地，减少建设占用耕地，尽量不占耕地”（《全国国土规划纲要（2016—2030年）》），缓解建设占用耕地压力。

3.要提高建设用地节约集约利用水平。提高项目引进质量，控制生产空间，减少工业用地比例，提高工业用地投入产出效益；完善并严格执行建设用土地准入标准，强化节约集约用地目标考核约束，推广节地模式和技术应用，不断提高土地节约集约利用水平，促进新增建设用地不占或少占耕地。

（二）用好用活政策，盘活农村存量建设用地资源

1.要盘活农村居民点存量建设用地。一要深入推进农村临违建筑和危旧房屋清理专项整治工作，盘活农村闲散建设用地。二要探索由农村集体经济组织主导下的宅基地有偿退出、有偿使用机制，提高农村宅基地节约集约利用水平。建立农村集体经济组织主导下宅基地管理基金；以农村建设用地基准地价为基础，按地域分类合理确定单位补偿价格和单位有偿使用价格；按单位补偿价格对退出宅基地进行补偿，并由农村集体经济组织收回退出宅基地，作为存量宅基地统一管理使用；根据历史形成原因，按单位有偿使用价格分类收取“一户多宅”及超标宅基地有偿使用费，作为宅基地管理基金收入补充。

2.要用好城乡建设用地增减挂钩政策。把农村居民点闲散建设用地与周围其他零散农用地（道路、沟渠、田坎等）整合为城乡建设用地增减挂钩项目，通过旧房拆除和土地整理等措施复垦为农用地，腾退出农村建设用地，在保障村集体建新区建设用地指标的前提下，节余指标作为城镇建新区建设用地指标使用。

3.要稳步推进工矿废弃地复垦利用。对矿务局、钢铁厂、瓷厂等破产（转产）工矿企业移交地方政府的工矿废弃地，摸清存量，根据地类性质和现状，将可利用的建设用地地块进行二次利用；可复垦的地块，则与域内其他地块整合组成相应的占补平衡、增减挂钩等项目，实施土地整治，增加补充耕地面积。

4.要有序有度推进村庄搬迁撤并。《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》指出，对“生存条件恶劣、生态环境脆弱、自然灾害频发等地区的村庄，因重大项目建设需要搬迁的村庄，以及人口流失特别严重的村庄”，在尊重农民意愿并经村民会议多数同意的前提下，依托邻近集聚提升类村庄或适宜区域，通过“生态宜居搬迁、农村集聚发展搬迁等方式”，有序有度实施村庄搬迁撤并，腾退出农村建设用地，在保障村庄搬迁撤并安置建设用地指标的前提下，节余指标作为城镇建新区建设用地“增减挂钩”指标使用。

（三）推进国土空间综合整治，提升生产用地质量

1.要着力推进主要河流流域土地综合整治。依托绿汁江和扒河两条主要河流的域内水利资源，充分挖掘沿江沿河内陆滩涂资源、耕地后备资源潜力，结合河道治理工程，综合实施占补平衡、增减挂钩、进出平衡、耕地提质增效等土地整治项目，着力加大水利设施建设，提高水田及水浇地面积，把沿江沿河耕地打造成包含水田、水浇地、旱地的立体式耕地体系。

2.要重点推进以水库灌区为核心的高标准农田建设。充分发挥岔河、白龙、丰收、大谷厂、苗茂、沙衣等主要水库灌区资源优势，通过土地平整、集中连片、土壤培肥改良等措施，对灌区的田、村、路、林、水进行全方位提质改造，扩大与现代农业生产经营方式相适应的高标准农田规模。

3.要有序推进以旱地为主的土地整治。通过以坡改梯为主要形式的土地整理，减缓耕地坡度，提高耕地保水功能，改进小水窖集水蓄水功能，推广节水灌溉技术，贯通村庄与田间道路，整体提高旱地利用效益。

（四）用好进出平衡政策，保障农业新兴产业用地

1.要挖掘耕地转入转出资源，提高节约集约用地水平。在耕地转入方面，统筹全县进出平衡耕地来源，按时序、规模、布局制定并实施土地整治计划，在耕地进出平衡前提下，保障农业现代产业发展用地需求。在用好转出范围内耕地的同时，引导新兴农业产业项目整合利用原有的水果、花卉、中药材等产业的低效用地资源，提高节约集约用地水平。

2.要改进土地流转方式，助推现代农业企业发展。发挥域内主要河流流域及水库灌区耕地相对优越的土地经营条件，引导成立基于土地使用权的土地合作社，将分散在农户手中的小面积土地整合为具有一定规模的土地，整体参与土地流转，引进规模化的农业经营主体，打造现代农业企业。

（五）健全完善保障机制，更好发挥政府作用

1.要建立健全统筹协调机制。建立党委领导、政府负责、部门协同、社会参与、上下联动的共同责任机制。县委、县政府要切实承担起耕地保护主体责任，采取有效措施，强化宏观管控，统筹耕地保护、耕地后备资源开发、建设用地保障协同发展，全面落实全县耕地保护任务；相关职能部门要建立健全协调机制，在认真履行自身职责的基础上，加强部门协作，形成合力，促进农村发展用地在资源配置中发挥更大效益。

2.要拓宽资金来源渠道。充分发挥好财政资金投入保障和各部门专项资金使用的杠杆作用，吸引社会资本、金融资本投资土地整理及拆旧复垦项目，拓宽资金来源渠道，加快项目推进；鼓励农村集体经济组织投工投劳投资参与补充耕地开发，获取合理土地收益。

3.要健全耕地保护补偿机制。整合中央和地方各级涉农资金，综合考虑耕地保护各项任务指标完成情况，统筹安排资金，按照“谁保护、谁受益”的原则，加强对承担耕地保护任务的农村集体经济组织、农户等责任主体的补偿激励；统筹各级补充耕地节余指标收益，结合实施产业转移、支持基础设施建设等多种方式，对口扶持承担耕地保护任务地区发展。