关于对以人口高质量发展助推全面振兴的策略研究报告

针对*人口发展面临的问题，习近平总书记在新时代推动*全面振兴座谈会上指出，“要提高人口整体素质，以人口高质量发展支撑*全面振兴。”人口、人才流失，一度是*之痛，也是习近平总书记的关切。辩证地讲，人口少了，并不一定是坏事，提高人口整体素质和质量才是破解难题之道。*市要全面贯彻落实习近平总书记在新时代推动*全面振兴座谈会上讲话精神，把人口高质量发展摆到重要位置。根据《*市第七次全国人口普查主要数据公报》显示的人口发展的趋势性变化，完善人口发展战略和政策体系，促进人口高质量发展，最大限度地发挥人口对经济社会发展的能动作用，对推动*全面振兴具有重大的现实意义和深远的历史意义。

一、*人口高质量发展的现实基础

（一）人口迁移与流失是社会发展的正常现象

*市（以下简称“哈市”）人口的减少与流失，受到自然环境、地理环境、人口生育水平和经济社会发展等多方面因素的影响。一部分人口向比较温暖的南方迁移流动，这也是全球许多国家人口迁移流动的趋势性特征，欧洲、美国都有这种现象。美国十年一次的人口普查显示，人口都在大量向南方迁移和集中，即人口向“太阳带”（SunBelt）聚集。同时，经济发达省份多样化的发展机会和就业前景，对*市人口有较大的吸引力。

（二）主城区人口呈增长态势

从“七普”数据看，相比于2010年的第六次人口普查数据，*市城镇人口增加56.59万人，增幅为8.70%。道里区、南岗区、香坊区、平房区、松北区等5个区人口是增长的，松北区增幅最大，达到74.59%，充分说明*主城区，特别是新区发展带来的人口集聚效应比较显著。*人口下降的部分主要是农村人口，减少120.99万人，降幅达到29.27%。远离主城区的木兰县和依兰县人口数量下降幅度最大，分别为36.53%和33.47%。

（三）人口素质较高是*市人口的显著特征

同2010年第六次全国人口普查相比，*市每10万人中具有大学程度的由14813人上升至20455人；具有大学（指大专及以上）程度的人口2047487人，大学以上学历的占比，从2010年的14.81%增加到了20.46%（超过全国平均水平4.99个百分点）。全国情况是每10万人中具有大学文化程度的由“六普”8930人上升为“七普”15467人；全国具有大学文化程度的人口为21836万人，占比15.47%。人口素质较高有利于技能型人力资源储备。

（四）正确看待人口负增长“危机”

有关学者在研发投入驱动经济增长模型中纳入人力资本因素，发现在一定条件下人口负增长也能实现与经济增长并存，并进一步形成经济增长和人口增长的良性循环。制定相应的政策措施，通过效率革命、优化资源配置、加强人力资本和科技创新、改革劳动力市场、发挥产业转型升级的后发优势等，就有可能实现人口负增长与经济增长并存，甚至经济实现长期持续增长也是可能的。

二、影响*人口高质量发展的主要因素

（一）人口外流趋势明显

根据《*市第七次全国人口普查主要数据公报》，*市18个区、县（市）的人口10009854人，从“六普”到“七普”十年间*市人口减少626117人，下降5.89%，年平均增长率为-0.60%。从全国35个主要城市（直辖市、省会城市、计划单列市）“七普”数据看，只有*人口是负增长，人口外流趋势明显。2015年，国家对城市人口流失情况进行了统计，根据统计结果，*市在全国人口流失最严重的10个城市中排名第4，位列前三的是大连、太原和*。2018年，全国30个主要城市人口增量排行榜中仅有北京和*的人口增量是负数，*人口增量为-7.1，人口增速为-0.65%，位列倒数第二。

（二）出生率处于极低水平

根据国家统计局第七次全国人口普查数据反馈结果，*市人口中，0—14岁人口1047204人，占10.46%；与2010年第六次全国人口普查相比，0—14岁人口的比重下降0.54个百分点。据资料显示，2020年，我国出生人口为1200万，较2019年减少265万人，跌幅18.09%。而从2016年全面放开二孩时的1768万，降到2019年的1465万，降低了17.80%，下降幅度很大。以2019年全国平均出生率10.48‰为标准，2019年黑龙江省出生率为5.73‰，远远低于国家标准，而2019年*市人口出生率为5.6‰，比黑龙江省出生率还要低0.13‰。以上统计数据表明，目前*市出生率处于极低水平。

（三）劳动适龄人口总量减少

人力资源是经济发展的第一资源，缺少人力资源，社会经济活动就无从谈起，经济发展也得不到保证。随着*市人口的流失和总量的减少，哈市劳动适龄人口总量也在相应地减少。2020年与2019年相比，劳动适龄人口一年减少了12万，其中，青壮年主力劳动人口减少得最为明显，一年减少了7.9万，支撑经济增长的人口红利逐渐消失。“七普”数据显示，全市人口中，15—59岁人口6762590人，占67.56%，与2010年第六次全国人口普查相比，15—59岁人口的比重下降8.66个百分点。劳动适龄人口的减少，会导致劳动力市场从之前的供大于求到开始出现短缺，劳动力成本上升，对企业的竞争力提出了更高的要求，一些企业可能会招不到人，甚至因为劳动力成本的上升使经营难以为继。

（四）人口老龄化形势日趋严峻

从*“七普”数据看，全市人口中，60岁及以上人口2200060人，占21.98%，其中65岁及以上人口1466109人，占14.65%。与2010年第六次全国人口普查相比，60岁及以上人口的比重上升9.21个百分点，65岁及以上人口的比重上升6.56个百分点，说明*市人口老龄化形势日趋严峻。国际通行的标准是，当60岁以上人口占总人口比重超过10%时，进入轻度老龄化社会，超过20%进入中度老龄化社会，超过30%为重度老龄化社会。*市60岁以上人口占人口总数的21.98%，按照国际通行标准，*市已经进入中度老龄化社会。*市人口老龄化形势日趋严峻，社会保障体系和家庭养老负担等将面临挑战，公共服务供给需求和社会成本显著增加。

三、先进地区人口高质量发展经验借鉴

（一）杭州——核心大都市圈带动城市群发展，提高人口首位度

过去十年，杭州区域发展重大举措在于强调以核心大都市圈带动城市群发展。杭州不断力推强省会战略，培育核心大都市圈，发挥人口集聚效应。2016年起杭州便取代温州，成为全省人口首位城市。从2017年全国各地掀起“人才大战”开始，杭州人口集聚迅猛发展，人口净流入量在新一线城市中领跑。仅2020年当年，就新引进35岁以下本科及以上人才43.6万人，其中29.5%流向IT、通信、电子、互联网行业，10.9 %流向互联网、电子商务二级行业，成为智联招聘与“泽平宏观”专家团队联合发布的《中国城市人才吸引力排名：2021》中的中国最具人才吸引力城市100强中的第二名。

（二）成都——建设全龄友好包容型社会，增强城市人口吸引力

2021年3月，成都市发布《成都市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标纲要》，提出创造高品质生活，满足人民群众对幸福美好生活的向往的发展新理念，着力在“十四五”时期营建全龄友好包容型社会。

成都以提升“一老一小”服务水平，建设青年创新创业就业环境友好城市，保障妇女、未成年人和残疾人等群体权益，力争“让孩子们开心成长”“让老年人舒心长寿”“让特殊人群暖心有尊严”“让全龄市民共享友善和美”，以优质公共服务关怀全龄人口，把柔性关照渗透到城市规建管运的各个环节中，把人文关怀落实到“衣食住行育教医养”每个细节，让每一个生活在成都的人都能感受城市的关怀和社会的温暖。

四、提高人口质量助推*全面振兴的对策建议

（一）提升城市首位度，持续增强人口吸引力

1.坚持强省会城市发展战略，建设区域中心城市

加快推进*“都市圈极化”是构建*区域协调发展新格局的战略选择。按照“点-轴开发理论”，亟须通过极化战略，实施中心城市扩大-外围区域收缩，推动*都市圈要素集聚，增加区域“负熵”值，迅速提升*中心城市的能级，形成规模优势，使其大到足以创造落户、安居、就业的好环境，放大共享教育、医疗、文化娱乐等公共服务设施性价比，成为区域能够吸引人口、留住人才的集聚节点。

2.提升经济首位度，增强就业吸纳人口能力

城市首位度还体现在经济首位度上，即城市的经济总量占全省经济总量的比重。在经济总量上，2020年*市GDP为5183.8亿元，黑龙江省GDP为13698.5亿元，*市经济首位度为37.8%。与其他一些省会城市相比，还有差距。*应积极争创国家中心城市，建设*亚区域消费中心城市、对俄合作中心城市、国际冰雪文化名城、国际性综合交通枢纽城市，以都市圈建设为抓手，参照“大伦敦”“大巴黎”模式，建设“大*”，优化资源配置，激发创新活力，增强省会城市的辐射带动作用，进一步提升*城市首位度，从目前将近40%提高到60%。

3.加强城市宣传与推介，提高城市知名度

*是国家级历史文化名城，有“东方小巴黎”“东方莫斯科”的美誉。以*国际冰雪节和*之夏旅游文化节等大IP品牌节庆活动为平台，全方位整合自然和人文资源，展现优美的自然风光、独特的城市风貌、异国情调的风土人情，使*成为“高颜值”的城市、浪漫的城市、全国全世界网民的“打卡地”。对城市内文化、旅游、美食等各类资源的系统整合，有效梳理城市品牌，通过创意营销，展示*市独特魅力。充分运用新媒体和自媒体，通过短视频、微信、微博等媒介以自媒体和公众号等多渠道传播城市形象、文化旅游产品，发送各类话题、资讯，增加曝光量，增强城市吸引力。

（二）引导生育水平提升，保障人口势能增长趋势

1.积极争取边疆省份人口生育政策适度宽松

从“七普”人口统计数据看，黑龙江省和*市都已经明显呈现出人口生育率较低的现象，这影响到边疆省份的人口安全。要积极争取边疆省份人口生育政策适度宽松的支持，及鼓励生育的相关政策支持。

2.实施生育率适度回升工程

完善医疗、托育、教育、住房、社保、税收等相关经济社会政策。完善生育休假与生育保险制度，加快构建生育成本在国家、企业、家庭之间合理有效的分担机制，支持有条件的用人单位为职工提供托育服务。加强社区托育服务设施建设，支持隔代照料、家庭互助等照护模式。建立“生”与“育”成本的社会补偿机制，加强正向生育激励。促使妇女生育率适度回升，构建生育友好型社会。在生育补贴方面，在2020年生育医疗费用报销标准的基础上，继续适当提高生育保险医疗费用支付标准，增加报销项目，进行二胎、三胎全额报销生育医疗费用的探索等。

3.保障妇女、儿童优先发展优势

全面贯彻落实国家和黑龙江省《妇女发展纲要（2021—2030年）》和《儿童发展纲要（2021—2030年）》有关要求，完成*市两个《纲要》的各项任务指标。大力发展“0—3”岁托幼服务机构，积极开展托育服务，大力鼓励和支持用人单位和社会力量，兴办婴幼儿托育服务机构。落实男女平等的基本国策，树立妇女优先意识，促进妇女全面发展，促进两性和谐发展，促进妇女与经济社会同步发展。完成两个《纲要》规定的妇女儿童健康目标，保障妇女儿童的各项健康服务落到实处。完善促进性别平等的政策措施，保障女性就业、休假等合法权益，平衡工作和家庭的关系。

（三）优化人口空间布局，引导人口合理分布

1.优化人口空间布局

实施与主体功能区布局相适应的人口、产业、财政等政策体系和绩效评价体系，引导生产力合理布局，促进人口合理分布。*主城区要通过生产方式转变和产业结构升级，吸引高素质、技能型人口集聚，全面提高人口素质，合理引导区域内人口流动。松北、平房、呼兰、宾县、双城等重点开发区域和产业园区，要着力完善重大基础设施建设，加强主城区综合服务功能，强化人口和产业发展联动，提升人口集聚力。

2.增强*新区人口承载能力

《*新区总体规划（2018—2035年）》中，近期规划到2021年，新区城镇人口达到125万人；远期规划到2035年，新区城镇人口达到220万人。据统计，2019年末，*新区常住人口88万人，户籍人口31.6万人，人口自然增长率6.6‰，*新区人口规模增长空间较大。提升*新区对外影响力，保持良好的发展态势，促进新区人口集聚，通过增强人口吸引力实现人口集聚，以城带产，产城融合。重点以吸引本地高校毕业生为主，打造人才高地。*是高教大市，每年有20多万的高校毕业生，要加强人才吸引力，积极构建本地大学生精准就业服务体系，就地消化人才，让人才更直接、更高效地服务于当地发展。

3.持续推进人口城镇化

“七普”数据显示，*市18个区县（市）的人口中，居住在城镇的人口7067709人，占70.61%。虽然哈市城镇化率高于全国平均水平，但仍有提高的空间。加快推进以人为核心的城镇化，引导人口流动的合理预期，畅通落户渠道，推动农业转移人口和其他常住人口在城镇落户，全面提高城镇化质量，主城区、非主城区和中心城镇仍有吸引农业转移人口的空间。作为全省的政治、经济、文化中心，*结合都市圈战略实施和农业产业结构调整，吸引周边市县人口向中心城市集聚，加速推进城镇化进程。从城乡统筹全局看，推进全域城镇化不仅可以促进农业产业结构调整，拉动区域中心城市和城镇内需，而且还有利于缩小城乡和地区间差距。

（四）提高人口服务效能，建设全龄型人口友好社会

1.提升人口健康服务

统筹公共卫生资源配置，优化城乡与区域医疗资源布局，推进医疗服务一体化发展和街镇卫生院（社区卫生服务中心）标准化、规范化建设。针对全面三孩政策实施后新生人口数量和公共服务需求增长，重点加强产科、儿科和妇幼保健等医疗卫生资源配置和服务能力建设。

2.增加公共教育资源供给

统筹兼顾新型城镇化发展和全面三孩政策因素，以区为主体，科学测算新增幼儿园和小学人口数据，形成与人口增长和人口流动相适应的教育资源供给。

建立健全学前教育公共服务体系，新增学前教育资源以举办公办幼儿园和民办惠民幼儿园为主，重点向松北区、非主城区、县域地区倾斜。推进城镇小区配套幼儿园建设，持续提升普惠性幼儿园覆盖率。

3.逐步实现人口基本公共服务全覆盖

根据市、区县（市）承载能力，逐步扩大对居住证持有人的公共服务范围，提高服务标准，按照“同管理、同服务”机制，实现常住人口基本公共服务全覆盖，全面提高社会保险参保率。以新市民融入企业、子女融入学校、家庭融入社区、群体融入社会为主要着力点，推进基本公共服务均等化覆盖常住人口。

4.建设老年人口友好型社会

全面贯彻落实“积极应对人口老龄化国家战略”，增强全社会积极应对人口老龄化的思想观念，推动养老事业和养老产业协同发展。扩大普惠性养老服务供给，构建居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系。健全医疗卫生机构与养老机构合作机制，支持社会力量兴办“医养结合”机构，为老年人提供治疗期住院、康复期护理、稳定期生活照料一体化的健康养老服务。打造智慧养老服务模式。建立面向居家老人、社区及养老机构的传感网系统与信息平台，并在此基础上提供实时、快捷、高效、低成本的，物联化、互联化、智能化的养老服务。建立健全老年人参与经济社会发展的体制机制，鼓励老人以职业化、公益化等多种形式参与社会发展。

（五）完善人口与发展综合决策机制，促进人口高质量发展

1.制定人口高质量发展规划

尽快制定《*市人口发展规划（2021—2030年）》，明确人口发展目标、导向原则、重点工作、重点工程、保障措施。特别是针对人口老龄化程度不断加深的趋势，要加强顶层设计，加快构建以社会保障、养老服务、健康支持、宜居环境为核心的应对老龄化制度框架，完善以人口政策、人才开发、就业促进、社会参与为支撑的政策体系。

2.强化人口数据支撑

发挥人口基础信息对决策的支撑作用，切实推进人口基础信息共建共享。推动人口健康信息化建设，加强人口基础信息采集和统计工作，加快全市人口基础信息库建设，整合分散在教育、公安、民政、人力资源社会保障、卫生计生、统计等部门的人口数据和信息资源，实现就学升学、户籍管理、婚姻家庭、殡葬事务、就业创业、生育和健康、人口普查和抽样调查等人口基础信息的互联互通、动态更新和综合集成。加强人口数据开发和开放利用，为政府部门、企事业单位、社会公众做好人口信息服务，通过人口基础信息共享应用，加快开发和丰富人口基础信息数据服务，充分发挥其服务于全市人口、经济与社会发展的基础性功能。

3.建立人口预测预报制度

结合人口预测前沿技术方法，研发适合哈市的人口预测技术和模型。在人口普查和抽样调查的基础上，加强人口中长期预测。健全人口动态监测和评估体系，加强出生人口与流动人口动态监测与预警预报工作，科学监测和评估人口变动情况及趋势影响。建立常态化的人口预测预报机制，定期发布人口预测报告，推进市、区、县分区域的人口预测预报工作。